文化旅游赋能城市更新全流程实操指南
文化旅游赋能城市更新全流程实操指南文化旅游赋能城市更新全流程工作实操指南 ——基于住房城乡建设部《城市更新规划编制导则》与两批典型案例的路径梳理 2025年5月，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，把“文脉赓续”写入总体要求，明确“坚持保护第一、应保尽保、以用促保”。住房城乡建设部《城市更新规划编制导则》（建办科〔2025〕46号，以下简称“导则”）把“文脉赓续、品质提升”与“结构优化、功能完善”并列，作为城市更新规划的四重指向，配套的《城市更新规划编制工作手册》（2025年8月，以下简称“工作手册”）把这套要求落成了可填报的表格、可审查的图件。 文旅赋能不是一个独立的项目类型，而是贯穿“体检—规划—策划—实施—运营—评估”的一条价值线。将文旅融入到专项规划、片区策划、实施方案三级体系之中，从体检到运营七步走实现文旅赋能城市更新的合规逻辑。 一、先弄清文旅在城市更新中的位置 （一）三级体系是唯一合法的“跑道” “导则”要求按照“立足长远、统筹全局、一贯到底”的要求，建立城市更新专项规划、片区策划、项目实施方案的编制实施体系。分工是刚性的：专项规划划定更新片区、提出指引要求；片区策划落实专项规划、确定更新项目；实施方案对项目的规划、建设、管理、运营做出具体安排，是立项、环评、用地、规划等审批的依据。专项规划期限一般为5年，与国民经济和社会发展规划一致。导则同时确立体检先行、设计引导、多元参与三项基本要求。 文旅赋能最容易犯的错，是跳过这套跑道单独立项：直接做概念规划、招商手册，最后既进不了项目库，也申请不到资金。正确接口是——专项规划回答“哪些片区值得赋能”，片区策划回答“靠什么业态活得下去”，实施方案回答“怎么建、怎么算账、谁来运营”。 （二）四条原则落到文旅项目上的具体含义 以人民为中心。“导则”要求聚焦解决人民群众急难愁盼问题，统筹推进好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设。落到文旅上，就是先解决本地居民的停车、管网、养老、托育，再谈游客的打卡、消费、住宿。次序颠倒，居民就会把文旅当成负担。 系统观念。“导则”的原话是“资金和要素跟着项目走，项目跟着规划走”。文旅项目周期长、现金流慢，更要先入库、再找钱。 保护第一、应保尽保、以用促保。 这是文旅赋能全部正当性的来源，“用”是路径，“保”是前提。福州市三坊七巷自2006年起坚持“镶牙式、渐进式、微循环、小规模、不间断”的修复原则，累计修复26处文物保护单位、100余处未定级文物点、历史建筑及传统风貌建筑，完工面积约26万平方米，才换来街区连续8年接待游客量突破千万人次。 守正创新。 文旅项目的可持续，最终体现在账本上，而不是开业当天的热闹上。 （三）六条不能碰的硬约束 一是不得大拆大建（建科〔2021〕63号文）；二是不得拆真建假，不得随意拆除具有保护价值的老建筑、古民居；三是不得破坏地形地貌，不伐移老树和水系；四是历史文化街区核心保护范围内不得新建、扩建；五是严格管理超大体量公共建筑、超高层建筑——文旅偏爱“地标”，最容易被这一条卡住；六是不搞劳民伤财的“面子工程”“形象工程”。 （四）三个高频偏差 一是把文旅当“化妆”，只做立面、店招、灯光，不动功能、业态、产权；二是把流量当目标，忽视居民生活半径和设施承载力；三是把运营留到最后，建成后再招商，往往只招来“二房东”。 二、第一步：城市体检，把文化资源和旅游短板一起摸清 （一）机制与闭环 “导则”确立“体检先行”：坚持先体检后更新、无体检不更新，建立“体检发现问题、更新解决问题、评估更新效果、推动巩固提升”的闭环机制。组织上由城市政府主导、住房城乡建设部门牵头统筹，发展改革、财政、自然资源、文旅等部门和各区、街道、社区共同参与，日常工作一般设在住建部门，技术工作多委托第三方团队承担。 （二）指标体系：四个层级加一组特色指标 基础指标分住房、小区（社区）、街区、城区四个层级：住房维度关注安全耐久、功能完备、绿色智能；小区维度覆盖养老、托育、停车、充电；街区维度考察中学、体育场地等公共服务的步行可达性；城区维度涉及生态宜居、历史文化保护、产城融合、安全韧性。 文旅赋能需要增设三类特色指标：文化资源类（文保单位、历史建筑、工业遗产的数量、空置率、活化利用率）、文旅服务类（游客中心、旅游厕所、标识系统、停车与集散空间）、承载与流量类（节假日峰值人流、客流与居民生活的冲突点位）。 这三类不是自创。“工作手册”的问题清单示例中，“历史建筑空置率”就是历史文化保护利用维度的正式指标，对应整治措施写明“强化历史文化资源保护，开展历史建筑排查和保护修缮”“历史文化遗产活化利用”“推动文化产业提档升级”。 （三）数据、分析与两张清单 数据采集优先复用既有成果：自然灾害综合风险普查、城市危旧房摸底调查、专业部门统计数据，整理后纳入体检数据库；居民诉求通过线上问卷、线下座谈、入户走访收集。分析阶段分别建立住房及小区（社区）问题台账、街区问题台账，综合运用空间关联、结构性、时序性分析，查找影响城市竞争力、承载力、可持续发展的短板弱项。 “导则”要求形成问题清单和整治建议清单。问题清单包含维度、指标、客观评估结果、主观评估结果、问题类型、问题分析六列；整治建议清单包含整治措施、整治类型（近期、中期、长期）、责任单位三列。文旅类问题必须在这两张清单里“落格”，否则后续进不了项目库。 （四）文旅赋能的三类机会 有资源、无产品。 吉安市永新古城16.2公顷核心区内有全国重点文物保护单位2处、省级1处、县级1处、挂牌历史建筑42处，2019年起以“针灸式改造、点式切入”推进，修缮具有保护价值的建筑51栋、约2.4万平方米，文物建筑、历史建筑、工业遗产有效利用率达90%以上。 有流量、无承载。 九江市在长江国家文化公园项目中，通过体检发现市民“临江不见江”的问题，才确定统一规划、整合资源、构建完整防洪体系的路径，把11.2公里岸线做成文化旅游新地标。 有空间、无内容。 桥下、屋顶、腾退厂房、闲置楼宇大量存在，缺的是内容植入与运营能力，这正是文旅最擅长补的一环。 三、第二步：城市更新专项规划，定目标、定任务、定片区、定项目库 （一）程序与效力 专项规划由城市住房城乡建设部门会同相关部门组织编制，经城市人民政府审定后实施。规划应当落实国民经济和社会发展规划，依据国土空间总体规划，与相关专项规划相衔接，并作为城市更新项目实施、申请中央资金、专项债和城市更新项目贷款的依据——这一句决定了它不是“纸面文章”，而是资金申报的前置条件。 （二）七项内容，逐项落位 “导则”规定专项规划主要包括七项内容：城市体检，输出问题清单和整治建议清单；规划目标，确定五年期总体目标和年度目标；重点任务，对应既有建筑改造利用、老旧小区整治改造、完整社区建设、老旧街区老旧厂区城中村改造、城市功能完善、基础设施改造、生态修复、历史文化保护传承八项任务；城市设计；片区指引；项目库；保障措施。 文旅内容要在这七项里落位，而不是另附一章“文旅专篇”。四个主战场：既有建筑改造利用，要“加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用，推动建筑功能转换和混合利用”；城市功能完善，要“推动消费基础设施改造升级”“科学布局新型公共文化空间”；历史文化保护传承，要全面调查老城及历史文化街区，禁止大拆大建、拆真建假；生态修复，要推动公园绿地开放共享。 （三）城市设计：把“风貌”变成可审查的条款 城市设计分四个层次：房屋层面明确单体建筑的形体、色彩、材质、第五立面控制要求；小区、社区层面完善公共服务设施布局、构建慢行空间网络；城区层面提出高度、强度与密度分级指引；城市层面保护山水格局、塑造天际线、控制重要景观眺望廊道。审查时按视线通廊、高度分区、风貌界面、第五立面、街道断面五项图则逐条对地块。 （四）片区划定与分类指引 “工作手册”给出三条拟定原则：以现状地形地貌为基础，综合考虑土地、权属边界、行政区划，成片连片划定；保持既有市政设施、公共服务设施的完整性，与完整社区建设、一刻钟便民生活圈、老旧街区改造做好衔接；优先划定更新紧迫性较强、存量资源相对集聚、具备可持续运营条件的区域。 片区指引一般分产业更新、历史活化、宜居更新、商住更新、综合更新五类。历史活化片区的底线要求是“不大规模、成片拆除现状建筑”，更新方式鼓励渐进式微改造。 （五）项目库：不是清单，是过滤器 项目库以五年为周期筛选，优先纳入民生短板补足、安全韧性提升、产业转型升级的项目，优先纳入实施主体明确、资金来源确定的项目。入库前须经住房城乡建设、发展改革、财政、自然资源、金融监管等多部门联合审查，从合规性、必要性、可行性三个维度评审；实施中定期评估进度、资金落实和社会效益，对未达进度要求、资金缺口大的项目启动退库。 文旅项目进库至少要过四关：上位规划符合性、更新方式合规性、资金闭合性、运营主体明确性。四关缺一，宁可不进。专项规划成果按“文本＋六图一表＋支撑材料”提交，六图为更新对象分布图、更新任务规划图、城市设计引导图、更新片区划分图、更新片区指引图、更新项目实施计划表。 四、第三步：片区策划，把文化资源翻译成业态和账本 （一）片区体检：两类资源要特别处理 片区体检要综合评价片区建设发展状况，摸清存量资源底数，评价更新潜力和价值，梳理居民、产权人、市场主体等多方利益诉求。资源梳理可细化为土地与房屋、人口与社会、公共服务设施、商业服务设施、历史文化资源、生态资源、道路交通、市政设施等十类。 历史文化资源，包括历史文化街区、城址遗存、不可移动文物、历史建筑、传统风貌建筑、古树名木的现状和保护利用情况，以及地方民俗、传统技艺、文化活动等非物质文化遗产的传承情况。注意“非物质”这一半：文旅产品的差异化，往往就在非遗、民俗、方言、节庆里。生态资源包括规模、数量、质量、分布及保护利用情况，滨水岸线、山体、湿地往往是最稀缺的底图。 （二）功能业态：从“定位”到“配比” “导则”要求围绕完善城市功能、发展新质生产力、培育创新创业空间和打造消费新场景，明确片区目标定位、主要功能和业态产业，确定业态类型、规模及优化策略，综合测算经济效益和社会效益。操作上可分四步：定角色，是城市级文化客厅还是社区级生活街区；算客群，本地居民日常消费、周边城市周末休闲、远端游客目的地消费，停留时长和客单价差一个量级，直接决定商业面积上限；定配比，把业态分为公益性、准经营性、经营性三段；做测算，经济效益评估对税收、就业的长期拉动，社会效益评估民生改善、文脉传承、空间品质提升。 （三）更新项目：生成顺序与捆绑实施 项目生成有先后：优先布局安全隐患消除、基础设施补短板、公共服务提质等民生类项目，稳步实施消防抗震加固、应急设施完善等安全类项目，有序推进产业载体升级、消费场景焕新等发展类项目。 统筹实施要打破单一项目独立运作模式，把功能互补、空间关联的项目有机组合，提出捆绑实施策略，实现资源共享、成本共担。资金共担按“谁受益、谁负担”原则：公益性项目以财政投入为主，探索“公益+商业”混合模式，用商业收益反哺建设与维护；经营性项目以市场融资为主。 （四）设计引导：六项要求加一份调规建议 设计引导包括公共空间、开发建设强度、城市综合交通、市政基础设施、公共服务设施、历史文化保护六项。公共空间要求对城市门户、商业中心、历史文化街区等重要节点开展精细化城市设计；历史文化保护要求严格保护历史建筑本体结构与风貌特征，延续片区空间尺度。 片区策划还要提出详细规划调整建议：先论证必要性，再对确需调整的地块优化用地属性、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等控制性指标。文旅项目常见的“商业比例不够”“高度受限”“用地性质不符”，都在这一步解决。 （五）两个可复用的片区模型 景区化更新。 以一条岸线、一座山体、一段城墙为骨架，把生态修复、防洪安全、文化展示、游憩设施打包。浙江省台州市官河古道全长约5.6公里、用地约32公顷，总投资约8亿元（含专项债6亿元），按“水清可观、岸绿可游、街繁可贸”建设慢行绿环，招引70多家商户、提供820多个就业岗位，节假日人流量突破10万人次/日；对孔庙等17处古迹整体修缮并活化利用，水质从V类提升至Ⅲ类。其逻辑是“以园养园”——从设计起就设置商业设施和停车场等经营性空间。 街区化更新。 以一个历史街区或老街区为单元，微改造加业态导入。重庆市戴家巷老街区占地约45亩，保留建筑面积6.24万平方米，拆除建筑仅占5.6%，容积率由2.94降为2.82；政府出资建崖壁步道、改造公共环境，区属国企征收改造部分房屋并自持运营，国企牵头与商家组建“商家联盟”统筹业态，街区年产值超亿元；环境提升后带动居民自发改造成屋，临街底商租金提高8至10倍。 片区策划的成果是“五图一表”：更新潜力分析图、功能业态策划图、更新方式规划图、更新片区设计图、更新项目分布图，加更新项目汇总表。 五、第四步：项目实施方案，五项内容加三个专项 （一）五项法定内容 基础条件。 分析周边设施配建情况，调查评估历史文化资源，梳理既有建筑功能、使用状况、权属关系，征求居民、产权人、市场主体意见。文旅项目要额外把每栋保留建筑的年代、结构、质量、原功能、可转换功能列成台账。 更新方式。 确定复合功能、业态及更新规模，明确保留、改造、拆除、新建的范围及建筑面积，数字必须自洽。 设计方案。 开展总平面、建筑、设施配套、场地环境、交通、地下空间、历史文化保护等详细设计。 资金测算。 测算更新改造和运营维护费用，明确资金来源与筹措方式，预估投资回报——注意“运营维护”四个字，文旅项目最大的坑是把钱全花在建设期。 运营模式。 确定运营主体、资产管理、收益分配和监管要求。 （二）文旅项目的三个专项 消防。 历史建筑耐火等级低、防火间距不足、消防车道不通畅，是文旅改造最普遍的堵点。南京市颐和路历史文化街区编制防火安全保障方案，通过划分防火分区、设置防火隔层、配备适应街巷肌理的小型消防车强化防火；2021年12月市建委、市规资局以该项目为样本印发《南京市历史文化保护对象防火安全保障方案的衔接办法》，明确可编制该方案作为消防审验依据。景德镇陶阳里则通过综合消防验收、特例特审、智慧消防和群防群治机制，配套制定本地消防管理暂行规定。 结构安全。 保留建筑的加固要与风貌保护同步设计，避免“加固毁容”。颐和路以“整体性、真实性、最小干预性、可识别性、可逆性”为原则，拆除破坏院落布局完整性的后期加建，设置隐蔽钢圈梁加固结构，保留木楼梯、窗户、阳台栏杆等特征要素，按1:1定制化手工修复。 业态准入。 三坊七巷以“文化+文创”为主导，加强业态准入管控与传统业态扶持；恩宁路由政府制定功能业态规划与产业正负面清单，引入连锁或本土特色品牌百余个。准入清单和负面清单，应作为实施方案的附件。 （三）两个把“账”算通的样本 桂林市阳朔糖厂改造糖舍酒店，用地3.68公顷、总建筑面积1.68万平方米，总投资约2亿元，均为社会资本。关键动作有三个：一是供地，县政府收回国有土地后“收而不拆、人走房留”，将土地捆绑地上建构筑物一并出让，用途变更为文化旅游综合用地；二是管控，控制容积率小于1.0，景观地段建筑限高2至3层；三是内容，保留桁架、烟囱、车间、锅炉房和时代标语，把压榨车间改为酒吧、小锅炉房改为文创商店、制炼车间改为画廊餐厅，音乐板块“糖Live”已举办近200场活动。 吉安市永新古城核心区16.2公顷，总投资约1.57亿元（财政8100万元、专项债券3600万元、金融机构贷款4000万元）。其方法论是“四不”：建筑产权基本不动、空间肌理基本不改、原有居民基本不迁、社会网络基本不变；保留原住民800余户，加固普通居民楼650栋、约19.5万平方米。2024年接待游客36万人次，旅游收入3800万元，古城文创收入超1800万元，设60余个流动摊位、提供100多个就业岗位。 实施方案的成果是“五图一表”：综合现状图、历史文化资源调查评估图、更新实施方式图、项目设计方案图（1套）、资金测算表，加相关专题分析。 六、第五步：组织实施，把方案变成不扰民的工程 片区统筹是当前主推的组织方式，把规划设计、投融资、建设施工、后期运营作为一个整体统筹考虑；坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主。 先拆违建后提升。 北京市昌盛园社区占地约26公顷、常住居民2341户，原有21个楼院各自管理。2020年7月启动更新，采取地毯式摸排、走亲式入户、车轮式谈判，仅用62天，500余处私搭乱建、1000延米内部分隔围墙全部“零补偿”拆除；随后动员21家产权单位移交土地管理权，业主表决将21个楼院合并为一个物业区域，公开招标引入物业。 用足过渡期政策。 按现行政策，利用存量土地、房产发展国家支持产业，在不突破安全底线、不阻碍远期规划实施的前提下，可享受原则上不超过5年的规划条件过渡期，期内无需变更用地主体与规划属性；期满且符合产业导向的，可依规通过租赁、协议出让方式完善有偿用地手续。 七、第六步：运营，让文化空间持续产生现金流 （一）运营必须前置 运营前置不是口号，是排期。台州市官河古道在初步方案阶段即招引运营团队，招商与建设于2020年同步开启，商铺培育期给予30%至40%的房租减免。九江市长江国家文化公园让运营方提前参与方案设计，改造后形成文化旅游、特色餐饮、休闲购物、水上观光等业态，开园半年策划主题活动30余场次，接待游客140万余人次、同比增长200%。 （二）三种可复用的运营模式 国企自持加商家联盟。 戴家巷由区属国企出资征收改造部分房屋，引入文创酒店、餐饮、零售自持运营，国企牵头与商家联合组建“商家联盟”，统筹商业运营、环境秩序、设施维护。 政府引导、国企供资产、民企运营。 平江路东升里13号为国有资产，由民企租赁后设计、投资建设并负责商业运营，享受运营的全部收益。 合资运营公司。 永新县由地方国有企业与社会资本合资成立古城运营管理公司（注册资本1000万元，国企49%、企业51%），政府在市政设施、公共服务、老城管理上先行投入；每月按约定举办活动的商户可享租金减免，同时保留“地摊经济”“夜市经济”。 （三）业态结构决定收益结构 文旅项目的收益不是单一租金。基础层是物业租赁和物业服务；增值层是广告位、车位、家政、研学、演艺、活动；资产层是闲置住宅盘活的租金现金流和不动产增值；产业层是招商运营服务收入与税收分成。 重庆市红育坡片区老旧小区改造投资9800万元，靠片区闲置资源资产再利用和停车、农贸、商超、广告、保洁等“造血点”实现可持续运营、盈利还款，是“微利可持续”的典型算式。 八、第七步：评估、维护与迭代 “导则”要求结合城市体检评估，对规划实施情况和更新效果进行评估，制定年度实施计划，优化调整项目库。 评估指标不能只看投资额和开工量，建议设六组：安全隐患消除、公共服务改善、存量资源盘活、文化保护成效、生态效益、群众满意度。文旅项目再加四项：客流结构与停留时长、业态存活率、文化原真性、居民满意度。 结果要能用：不达标的项目调整优化，未解决的问题滚动纳入下一年度任务。因重大项目、重点任务需要修改三级规划的，报原审定机关及时修改；涉及详细规划修改的，按程序修改。编制成果按“全流程留痕、可追溯查询”原则向城市住房城乡建设部门移交归档。 九、保障措施：组织、政策、资金、技术、人才 组织。 由市级人民政府牵头建立统筹协调机制。可参照的做法是建立城市更新联席会议制度，由市领导任召集人，发改、住建、财政、自然资源、文旅等部门和各区负责同志为成员，统筹规划编制、片区策划、项目实施与督导考核。 政策。 土地方面，可用分层出让（济南舜泰广场将地上体育用地划拨、地下商业用地挂牌出让给区属国企）、协议出让与划拨（首钢老工业区）、用途变更（阳朔糖舍）、规划指标片区统筹等工具。审批方面，多地建立并联审批和联合监管机制，对符合正面清单的微更新项目制定许可豁免清单。 资金。 按“工作手册”，统筹利用中央预算内资金、中央财政专项资金、省市级专项资金、地方政府专项债、金融机构信贷资金，鼓励设立城市更新基金。实操中按项目属性分层：纯公益性靠财政投入和政府债券，准经营性项目叠加政策性金融工具，经营性资产引入社会资本。 技术。 依托城市信息模型（CIM）基础平台搭建城市体检评估信息平台，建立全过程动态监测机制。广州市CIM基础平台已构建全市域7400多平方公里三维地形地貌和建筑白模、重点区域1300平方公里三维现状模型，形成26个部门的信息共享目录。对文旅项目而言，它的价值在于把保护对象、客流、设施、管线放在同一张底图上做碰撞检查。 人才。“导则”要求配备规划、建筑、园林、工程、策划、运营、经济、城市管理等方面的专业人员，鼓励开展全过程技术服务，实践中可引入“陪伴式”服务与“三师”（规划师、建筑师、工程师）进社区机制。 十、工具箱：五张表、四条红线、一张流程 五张表：文旅资源与问题对照表（逐处列明文保单位、历史建筑、工业遗产的现状、问题、可用方向、责任单位）；业态配比与准入清单；留改拆比例控制表（逐栋标注保留、改造、拆除、新建及建筑面积）；资金平衡测算表；运营考核表。 四条红线：不拆真建假；不大拆大建；不破坏山水格局与老树水系；不搞“面子工程”。 一张流程：城市体检→专项规划→片区策划→项目实施方案→联合审查与审批→片区统筹实施→运营与监管→体检评估与项目库动态调整，每一环都要有对应成果：两张清单、六图一表、五图一表。 结语 文旅赋能城市更新，说到底是一件事：把城市里被遗忘的空间、被低估的文化、被割裂的生活重新连起来，并让它自己养活自己。真正的难点不在理念，而在每一张清单、每一份测算、每一次协商里，能不能守住底线、算清账本、留住人。 参考资料： 1、住房和城乡建设部《城市更新规划编制导则》 2、国家住房和城乡建设部 《 城市更新规划编制工作手册 》 3、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于持续推进城市更新行动的意见》 4、住房城乡建设部《城市更新典型案例经验做法（第一批）》 5、住房和城乡建设部 《城市更新典型案例集（第二批）》 6、住房和城乡建设部 《 实施城市更新行动可复制经验做法清单（第三批） 》 7、自然资源部《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》 8、自然资源部 、 住房和城乡建设部 《 关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知 》
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