2026年9月16日，文化和旅游部正式印发《文化和旅游发展"十五五"规划》（以下简称《文旅规划》）。这是党的二十届四中全会后，文旅领域落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》的顶层设计文件，也是"十五五"时期全国文化和旅游发展的总纲领、总蓝图。

此前的2026年7月，经国务院批复同意，文化和旅游部已先行印发《旅游强国建设"十五五"规划》（以下简称《旅游强国规划》）。两份规划形成"总纲+专项"的配套格局：《文旅规划》统筹文化事业、文化产业和旅游业三位一体发展，《旅游强国规划》则聚焦旅游业高质量发展的专项部署。

01. 战略定位

《文旅规划》将习近平文化思想贯穿始终，锚定文化强国、旅游强国建设双目标，以社会主义核心价值观为引领，以推动高质量发展为主题，以推进文旅深度融合为主线，统筹推动文化事业、文化产业和旅游业发展。

其核心使命可概括为三句话：

• 繁荣发展新时代中国特色社会主义文化
• 不断满足人民文化需求、增强人民精神力量
• 筑牢强国建设、民族复兴的文化根基

02.历史衔接

"十四五"时期，文旅系统坚持以文塑旅、以旅彰文，推动文化和旅游深度融合取得显著成效。2024年，全国旅游及相关产业增加值占GDP比重达4.35%，旅游业日益成为战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业。

进入"十五五"，文旅发展的主线从"推动深度融合"升级为"深化文旅深度融合，大力发展文化旅游业，以文化赋能经济社会发展"，融合的广度、深度和力度全面提升。

03.双规划关系：总纲与专项的协同架构

理解"十五五"文旅政策体系，必须把握两份规划的分工与协同：

关键判断：《旅游强国规划》是"十五五"期间首个经国务院批复的文旅专项规划，"旅游强国"首次写入国家五年规划纲要，标志着旅游业在国民经济和社会发展全局中的战略地位进一步提升。《文旅规划》则在此基础上，将文化建设与旅游发展统筹部署，形成"以文塑旅、以旅彰文"的完整政策闭环。

04.54个重点工程项目的战略意义

《文旅规划》在充分论证的基础上设计了54个重点工程项目，这是规划落地实施的核心抓手。其战略意义体现在三个方面：

一是从"软规划"到"硬支撑"

54个工程将宏观目标转化为可实施、可考核、可验收的具体项目，避免规划"挂在墙上、落在纸上"。每个工程都有明确的建设内容、责任主体和时间节点，为规划实施提供了项目化支撑。

二是从"分散建设"到"系统集成"

54个工程覆盖艺术创作、文化遗产、公共服务、产业发展、市场监管、科技赋能、对外交流、区域协调八大领域，形成系统集成的工程体系，而非零散的项目堆砌。

三是从"政府主导"到"多元参与"

重点工程设计注重引导社会资本参与，鼓励经营主体创新创造，推动形成政府引导、市场运作、社会参与的多元投入格局。

05.六大创新点

创新点一："旅游强国"首次写入国家五年规划

"十四五"规划纲要提出"推动文化和旅游融合发展"，"十五五"规划纲要则明确提出"推进旅游强国建设"，"旅游强国"首次上升为国家战略目标。这是旅游业地位的历史性跃升。

创新点二：从"文旅融合"到"文旅交融"

"十四五"强调"以文塑旅、以旅彰文，推动文化和旅游深度融合"；"十五五"升级为"文化和旅游深度交融、相得益彰"。从"融合"到"交融"，一字之差，体现的是从物理组合到化学反应的质变要求。

创新点三：首次提出"旅游普惠性"目标

"十五五"规划首次将"旅游的普惠性进一步凸显"写入发展目标，强调旅游是民生产业、幸福产业，要让更广泛人群共享旅游发展成果。这是发展理念的重要转变。

创新点四："小而美"文旅业态首次获得政策确认

《旅游强国规划》明确提出"培育'小而美'文旅业态"，与2026年中央一号文件"发展'小而美'文旅业态"形成政策呼应。这标志着乡村文旅从"做大做强"转向"做精做美"，微改造、轻投入、重体验成为政策鼓励方向。

创新点五：明确严禁"仿古城"等伪文旅项目

规划首次以清单形式明确严禁借旅游之名建设仿古城（镇、村、街）、景观类仿古建筑、主题公园、房地产等，直指行业痛点，为文旅项目划定红线。

创新点六：科技赋能从"辅助手段"升级为"核心动能"

"十五五"将科技赋能列为八大任务之一，明确提出提升文旅行业大模型服务能力、研制沉浸式体验装备、发展智慧旅游等，科技从"辅助工具"升级为驱动产业跃升的核心动能。

06.深远影响

一是对乡村文旅的影响

机遇：

• "小而美"业态获得政策确认，微改造、轻投入模式迎来发展窗口
• 乡村旅游提质增效行动、高校与乡村文旅共创等机制为乡村引入人才和资源
• 非遗体验、红色旅游、农业旅游等融合业态为乡村提供多元增收路径

挑战：

• 防止拆真建假、过度商业化的红线要求提高了乡村开发的规范性
• 服务质量提升、从业人员培训等要求对乡村经营主体提出更高标准

二是对文旅投资的影响

机遇：

• 54个重点工程释放明确的投资方向和项目机会
• 存量工业用地、老旧厂房发展文旅业态可享受5年过渡期政策
• 多门类自然资源资产组合供应、一宗地管理等创新机制降低了项目用地门槛

挑战：

• 严禁清单压缩了"旅游+地产"的套利空间，投资逻辑必须回归文旅本身
• 旅游项目建设规范管理加强，盲目上马、低水平重复建设将被严格管控
• 闲置低效旅游资产盘活利用成为重点，存量优化优于增量扩张

三是对文旅消费的影响

机遇：

• 带薪休假、弹性错峰休假、中小学春秋假等政策利好消费释放
• 旅游套票、年卡、消费券、跨区域联票等惠民措施降低消费门槛
• 夜间旅游、房车露营、首发首秀首演首展等新消费场景不断拓展

趋势判断：旅游消费正从"观光打卡"向"体验共情"转变，规划提出"顺应体验类消费需求增强的趋势，聚焦'投资于人'，推出更多体验好、能共情的旅游产品和服务"，情绪价值、沉浸式体验成为产品创新方向。

四是对入境旅游的影响

免签政策扩围、支付便利化、"一键中国行"、离境退税优化等组合拳，将显著提升入境旅游吸引力。1.9亿人次、1500亿美元的目标，意味着入境旅游将从"恢复增长"进入"提质扩容"新阶段。

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