瞭望·时政通识|中国旅游景区管理体制探析:官员级别、组织架构、隶属关系与制度逻辑

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中国旅游景区管理体制

说明：本文基于公开资料、政策文件、学术研究及行业访谈信息综合整理分析而成。中国各城市地铁系统的管理体制、机构设置和人事政策处于持续改革与优化过程中，且存在地方特色差异，文中内容仅为基于当前情况的梳理与研判，不构成对任何具体个人或岗位级别的认定。实际情况请以各城市官方最新发布信息为准。文中涉及的行政级别均为“参照相应行政级别管理”或组织实施的干部管理权限范畴，而非必然指代国家公务员编制序列中的职务与级别。如有谬误请多多指正！

01 法律基础与制度定位

在中国庞大的行政体系中，景区管理委员会是一个独特而复杂的制度存在。它既非一级地方政府，也非普通事业单位，而是一种经法律授权、代表政府行使特定区域管理权的行政主体。这一制度的形成与发展，深深植根于中国特色社会主义法律体系，体现了中国对自然与文化遗产保护与利用的特殊制度安排。本章将深入剖析景区管理委员会存在的法律基础、制度渊源及其在现行行政体系中的独特定位。

《中华人民共和国宪法》为景区管理委员会制度提供了根本法依据。宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。这一规定确立了国家对重要自然资源的绝对所有权，为政府设立专门机构进行管理提供了宪法授权。

宪法第二十二条进一步规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”这一条款将文化遗产保护提升到宪法义务的高度，赋予国家设立专门管理机构保护这些资源的宪法责任。景区管理委员会正是国家履行这一宪法责任的具体制度安排。

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十五条规定：“县级以上地方各级人民政府根据工作需要和精干原则，可以设立必要的工作部门。”这一规定为地方政府设立景区管理委员会这类专门管理机构提供了直接法律依据。

值得注意的是，景区管理委员会的法律地位存在多样性。多数管委会被定位为政府派出机构，如黄山风景区管理委员会即是黄山市人民政府的派出机构；部分则被界定为事业单位法人，如四川省九寨沟风景名胜区管理局属于事业单位编制。这种差异反映了中国行政法实践中对特殊区域管理机构的灵活性安排。

2013年颁布的《中华人民共和国旅游法》是中国旅游业的基本法，其中多个条款直接涉及景区管理。第四十二条规定：“景区开放应当具备必要的旅游配套服务和辅助设施、安全设施及制度，经过安全风险评估，满足安全条件。”这一规定赋予景区管理委员会安全准入审查职责。

第四十五条进一步明确：“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案。”这使景区管理委员会获得了游客流量管控的法定权力，在旅游旺季可以依法采取限流措施。

《旅游法》还对景区门票价格管理（第四十三条）、服务质量标准（第四十六条）等方面作出规定，构成了景区管理委员会日常工作的直接法律依据。

对于含有文化遗产的景区，《中华人民共和国文物保护法》提供了专门的法律框架。该法第八条规定：“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。”这一规定确立了文物保护属地管理原则，景区管理委员会作为地方政府代表，承担着辖区内文物保护的具体责任。

针对历史文化名城、名镇、名村，《历史文化名城名镇名村保护条例》（2008年国务院令第524号）进一步细化保护要求。该条例第十二条规定：“历史文化名城、名镇、名村所在地县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展水平，按照保护规划，控制人口数量，改善基础设施、公共服务设施和居住环境。”这赋予相关景区管理委员会人口调控和设施改善的法定职责。

《中华人民共和国环境保护法》确立了生态环境保护的基本制度。该法第二十九条规定：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”许多景区正位于这些重点生态功能区，景区管理委员会因此成为生态保护红线制度的具体执行者。

《中华人民共和国森林法》对森林资源保护作出专门规定。第三十八条规定：“国有森林资源的所有权由国务院代表国家行使。国务院可以授权国务院自然资源主管部门统一履行国有森林资源所有者职责。”这为国家公园等大型自然保护地的集中统一管理提供了法律基础。

针对不同类型的自然资源，中国还制定了《水法》、《草原法》、《野生动物保护法》等一系列专门法律，形成了覆盖各类自然资源的完整法律保护体系，景区管理委员会必须在这些法律框架下开展工作。

2006年颁布的《风景名胜区条例》（国务院令第474号）是景区管理委员会制度最直接的法规依据。该条例第七条明确规定：“设立风景名胜区，应当有利于保护和合理利用风景名胜资源。新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或者交叉；已设立的风景名胜区与自然保护区重合或者交叉的，风景名胜区规划与自然保护区规划应当相协调。”

条例第二十四条规定：“风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区规划，合理利用风景名胜资源，改善交通、服务设施和游览条件；在风景名胜区内设置风景名胜区标志和路标、安全警示等标牌。”这明确了景区管理委员会的基础设施建设职责。

尤为重要的是，《风景名胜区条例》赋予了景区管理委员会一定的行政处罚权。第二十五条规定：“风景名胜区管理机构应当建立健全安全保障制度，加强安全管理，保障游览安全，并督促风景名胜区内的经营单位接受有关部门依据法律、法规进行的监督检查。”这使得管委会能够对景区内的违规行为进行直接干预。

对于属于自然保护区的景区，《中华人民共和国自然保护区条例》（1994年国务院令第167号，2017年修订）提供了专门的管理框架。该条例第八条规定：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。”

这一规定导致了一个复杂的现实：许多自然保护区内的景区存在“一地多牌”现象，同时受到环保、林业、旅游等多个部门的管理。景区管理委员会必须在这些部门之间进行协调，履行综合管理职责。

《自然保护区条例》第二十六条规定了自然保护区的分区管理制度：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。”这要求景区管理委员会必须严格执行分区管控措施。

近年来，中国国家公园体制改革深入推进，相关法规建设也在不断完善。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确提出：“建立统一规范高效的管理体制，创新自然保护地建设发展机制，对自然保护地实施统一设置、分级管理、分区管控，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。”

这一改革对景区管理委员会制度产生了深远影响。以三江源国家公园为例，2018年成立的三江源国家公园管理局整合了原来分散在林业、环保、水利等多个部门的职责，实现了“一块牌子、一套人马”的集中统一管理，成为景区管理体制改革的前沿探索。

在国家法律法规框架下，各省、自治区、直辖市结合本地实际，制定了大量地方性法规，进一步细化了景区管理制度。如《浙江省风景名胜区条例》（2009年）、《四川省世界遗产保护条例》（2002年）等，都在国家法规基础上增加了具有地方特色的规定。

《浙江省风景名胜区条例》第三十一条创新性地规定：“风景名胜区管理机构可以依法委托符合法定条件的组织实施有关行政管理和行政处罚。”这一规定为景区管理委员会通过购买服务等方式提高管理效率提供了法律依据。

《湖南省风景名胜区条例》（2011年）则在第三十九条规定：“风景名胜区门票收入实行收支两条线管理，专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。”这为景区管理委员会的资金来源和使用提供了明确规范。

对于一些特别重要的景区，中国还制定了单行保护法规，形成了“一区一法”的特殊保护模式。如《甘肃省敦煌莫高窟保护条例》（2003年）、《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》（2002年）等。

《黄山风景名胜区管理条例》（1997年安徽省人大常委会通过，2018年修订）是一个典型案例。该条例第五条明确规定：“黄山风景名胜区管理委员会是黄山市人民政府的派出机构，代表市人民政府对黄山风景名胜区实行统一管理。”这一规定使黄山管委会获得了比一般景区管理机构更广泛的管理权限。

条例还详细列举了黄山管委会的十四项具体职责，包括编制和实施景区规划、保护和合理利用风景名胜资源、维护景区环境和秩序、管理景区内各项活动等，为管委会工作提供了极为具体的法律指引。

除了法律法规，中共中央和国务院发布的政策文件也是景区管理委员会制度的重要依据。这些文件虽然法律位阶低于法律法规，但在实际工作中往往具有更强的指导性和时效性。

2018年印发的《关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号）提出：“创新体制机制，全面推进旅游景区管理体制机制改革，推动旅游景区所有权、管理权、经营权分离。”这一政策直接推动了全国范围内的景区管理体制改革。

2021年，国家发展改革委、文化和旅游部联合印发《“十四五”文化和旅游发展规划》，明确要求：“深化旅游景区管理体制改革，推动景区管理专业化、规范化。”这为未来五年景区管理委员会的发展方向定下了基调。

国务院各部门发布的规章和技术标准，从不同侧面规范着景区管理工作。如原国家旅游局（现文化和旅游部）发布的《旅游景区质量等级的划分与评定》（GB/T 17775-2003）标准，将旅游景区分为五个质量等级，并规定了详细的评定标准。

这一标准体系不仅成为景区评级的技术依据，也事实上引导着景区管理委员会的工作重点。为了获得更高的A级评定，管委会必须在旅游交通、游览设施、旅游安全、环境卫生、邮电服务、旅游购物、综合管理、资源和环境保护等方面全面达标。

自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局等部门也分别从土地利用、环境保护、林业管理等角度，制定了大量涉及景区管理的部门规章，形成了覆盖景区管理各个方面的规范网络。

大多数景区管理委员会在法律上被定位为“政府派出机构”，这一制度设计使其在中国行政体系中占据独特位置。作为派出机构，管委会不是一级独立政府，不设人民代表大会和人民政府全套机构，但却在授权范围内行使着类似地方政府的综合管理权。

这种定位既保证了管委会能够集中力量处理景区管理这一专门事务，又避免了增设一级政府带来的行政成本增加。如《泰山风景名胜区保护管理条例》第三条规定：“泰安市人民政府设立泰山风景名胜区管理委员会。管委会是市人民政府的派出机构，对泰山风景名胜区实行统一管理。”

在实际运作中，景区管理委员会往往面临多重管理关系。首先是纵向的层级管理关系：管委会通常接受所在地市（县）政府的直接领导，同时业务上接受上级文化和旅游、自然资源、生态环境等部门的指导。

其次是横向的部门协调关系：景区管理涉及文物保护、林业管理、水资源保护、国土资源管理、城乡规划、交通运输、市场监督、安全生产等多个领域，管委会必须与这些平行部门建立有效的协调机制。

此外，对于跨越多个行政区域的景区，还存在区域协调关系。如长江三峡风景名胜区跨越湖北、重庆两省市，就需要建立跨省级的协调机制。2018年成立的“长江三峡风景名胜区协调委员会”正是为了解决这一问题而设立的。

一个值得关注的现象是，景区管理委员会的实际权限往往超出其法律明确授权的范围。这一方面是因为景区管理的复杂性需要综合管理权，另一方面也反映了中国行政实践中的灵活性。

以行政执法权为例，许多景区管理委员会在实践中承担了大量综合执法职责，但严格来说，这些职责应归属于文化市场综合执法、生态环境保护综合执法等专门执法机构。为了解决这一矛盾，一些地方通过委托执法或联合执法等方式，赋予管委会实际执法权。

如张家界武陵源风景名胜区通过张家界市人民政府的授权，成立了“武陵源风景名胜区综合执法局”，统一行使旅游、工商、价格、食品药品、交通运输、文化市场等领域的行政处罚权，形成了相对集中的行政执法模式。

由于中国自然与文化遗产管理涉及多部法律，景区管理委员会在实践中常常面临法律冲突问题。典型的如风景名胜区与自然保护区重叠的区域，既要遵守《风景名胜区条例》允许适度旅游开发的规定，又要遵守《自然保护区条例》对核心区严格保护的要求。

这种法律冲突往往导致管理标准的混乱和执行困难。如云南西双版纳热带雨林区域，既是国家级风景名胜区，又是自然保护区，景区管理委员会在规划旅游线路和设施时就面临着双重法律约束，需要在保护与利用之间找到微妙的平衡。

随着旅游业的快速发展，一些新兴问题超出了现行法律框架的覆盖范围。如“网红打卡地”的突然爆红、无人机在景区的滥用、网络直播对景区秩序的干扰等问题，都缺乏明确的法律规范。

景区管理委员会在处理这些问题时，往往只能依据《治安管理处罚法》等一般性法律，或通过制定内部管理规定进行临时管控。这种法律空白状态既增加了管委会的工作难度，也可能引发法律风险。

景区管理还涉及复杂的利益平衡问题，特别是当地社区权益与资源保护之间的关系。根据《物权法》和《土地管理法》，景区内原住居民的土地使用权和房屋所有权受法律保护，但景区规划可能对这些权利进行限制。

如何在法律框架内平衡各方利益，是景区管理委员会面临的重要挑战。一些景区通过生态补偿、旅游收益共享、社区参与管理等方式，试图在合法合规的前提下实现多方共赢，但这需要更加精细化的制度设计。

景区管理委员会的法律基础与制度定位，是中国自然资源与文化遗产管理法治化进程的一个缩影。从最初的行政命令式管理，到逐步纳入法治轨道，再到今天不断完善的法律法规体系，这一过程体现了中国在生态文明建设和文化保护方面的制度进步。

02 历史演进与发展脉络

景区管理委员会的制度形态并非一成不变，而是随着中国政治经济体制的变革而不断演进。从简单保管到综合管理，从粗放开发到科学保护，反映了中国自然资源管理理念的深刻变迁。

计划经济时期的保管模式（1949-1978年） 在建国初期，重要风景名胜区多由文化或建设部门代管，管理机构极为简单。如杭州西湖最初由杭州市园林管理局下属的一个科室管理，黄山则设有黄山管理处，隶属于安徽省人民政府。

这一时期的景区管理主要定位于资源保管与基本维护，缺乏系统性的开发规划。管理机构的行政级别普遍不高，职能单一，人员编制有限。

改革开放初期的开发导向（1978-1990年代） 随着旅游业的兴起，景区管理机构开始强化。1982年，国务院公布首批44处国家重点风景名胜区，相应的管理委员会纷纷成立。

这一时期的特点是管理权限扩大，机构规格提升。许多景区管委会被明确为同级政府派出机构，行政级别提高至处级甚至副厅级。管委会职能也从单纯保护向旅游开发延伸，开始承担招商引资、项目建设等经济职能。

法制化与规范化阶段（1990年代-2010年） 随着《风景名胜区条例》等一系列法规的出台，景区管理逐步走向法制化轨道。管委会的组织架构趋于完善，内设部门增多，专业化程度提高。

这一时期的重要变化是管理权与经营权分离的探索。一些景区尝试成立旅游开发公司，负责具体经营项目，而管委会则专注于规划、监管和公共服务职能。

生态文明建设时期（2012年至今） 中共十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，景区管委会的职能重心再次调整。生态保护被提到前所未有的高度，环保部门在管委会中的话语权增强。

同时，文化保护与传承也成为景区管委会的重要职责，特别是对文化遗产类景区而言。这一时期的另一趋势是区域协同管理机制的建立，跨行政区划的景区管委会协调机制逐步完善。

03  景区管理委员会的级别体系与行政逻辑

中国景区管理委员会的级别体系是一套精密设计的行政分层系统，它不仅反映了景区本身的资源价值，更体现了中国政治体系中“按重要性分配行政资源”的核心逻辑。这套体系通过行政级别的差异化配置，实现对不同战略价值景区的分类管理。

景区管理委员会的行政级别并非随意确定，而是多重因素综合作用的结果。首要因素是景区的资源禀赋与国家象征意义。以黄山为例，作为世界文化与自然双重遗产、中华十大名山之一，黄山不仅具有极高的自然审美价值，还承载着“黄山归来不看岳”的文化象征意义。这种国家级的资源价值，直接决定了黄山风景区管委会被赋予正厅级的高级别配置。

政治因素在景区级别确定中同样发挥着关键作用。许多景区与党和国家历史密切相关，如延安革命纪念地、遵义会议会址等红色旅游景区，其管理机构的级别往往高于同等资源条件的普通景区。这些景区被赋予的不仅是管理职能，更是政治教育和意识形态传播的使命。

经济考量则是另一重要维度。经济贡献度直接转化为政治话语权，使武陵源风景名胜区管理局等其他景区能够获得副厅级的行政级别。

中国的景区管理委员会按照行政级别可分为五个主要层次，每一层次对应不同的管理权限、资源配置和政治地位。

国家级景区的管理体系最为复杂。这类景区通常采用“管委会+管理局”的双重管理模式。以三江源国家公园为例，2018年成立的三江源国家公园管理局为中央直管的正厅级单位，同时青海省又设立了三江源国家公园管委会作为协调机构。这种设计既保证了中央对战略性生态资源的直接控制，又兼顾了地方执行的实际需要。

国家文化和旅游部直接管理的景区则呈现另一种模式。如故宫博物院，虽然名称为“博物院”，实质上承担着故宫这一世界文化遗产的管理职能。故宫博物院院长通常由副部级干部担任，其内部设30余个处室，人员编制超过1500人，形成了堪比小型地方政府的庞大管理体系。

省级景区的行政配置呈现出明显的区域差异。在经济发达地区，省级景区管委会往往被赋予更高的自主权。如浙江省的千岛湖风景旅游管理局，虽是淳安县政府的组成部门，却被明确为正处级规格，局长可列席县政府常务会议，直接参与县域旅游发展决策。

中西部地区的省级景区管委会则更强调资源整合功能。如甘肃省敦煌研究院，不仅是莫高窟的管理机构，还整合了敦煌学研究的学术功能。这种“管理+研究”的复合型机构设计，使敦煌研究院超越了单纯的景区管理机构，成为集保护、研究、展示于一体的综合性文化机构，行政级别也因此被确定为副厅级。

市级景区管委会是中国景区管理体系中最庞大的群体。这类机构的设计更加灵活多样，主要可分为三类：

一是“区政合一”模式，如常德柳叶湖旅游度假区管委会，不仅负责景区管理，还承担辖区内近10万人口的社会治理职能，实质上相当于一个功能区人民政府。

二是“管养分离”模式，多见于古典园林类景区。如苏州园林管理局下属的拙政园管理处，主要负责文物保护与游客服务，而园林养护、绿化维护等专业工作则外包给市园林绿化局下属的专业队伍。

三是“管委会+乡镇”模式，常见于山区型景区。如安徽天柱山风景名胜区管委会，与潜山市天柱山镇实行“一套人马、两块牌子”，既避免了机构重叠，又解决了景区与社区的发展矛盾。

县级景区管委会往往面临资源有限与任务繁重的双重压力。这类机构的人员编制通常在20-50人之间，却要承担规划、建设、管理、营销、安全等全方位职能。为解决这一矛盾，许多县级景区管委会采取了“虚拟大部门”的工作机制，即平时各司其职，遇到重大任务时打破部门界限，组建临时工作专班集中攻坚。

宗教文化类景区的级别体系尤为特殊。以法门文化景区为例，作为安置佛指舍利的佛教圣地，其管理机构不仅要考虑行政层级，还必须顾及佛教界的接受度。法门文化景区管委会最终被确定为宝鸡市政府直属正处级单位，但特别规定管委会主任应“了解佛教文化、尊重宗教习俗”，在实际工作中还需定期与陕西省佛教协会沟通协商。

跨界景区的级别协调则是另一难题。对于如长江三峡这样跨越湖北、重庆两省市的特大景区，中国的解决方案是建立“对等协商”机制。2018年成立的长江三峡风景名胜区协调委员会，由湖北省副省长和重庆市副市长共同担任主任，两地旅游、交通、环保等部门负责人为成员，每季度召开一次联席会议。这种设计在保持省级行政边界不变的前提下，实现了管理标准的统一。

线性文化遗产的管理创新也值得关注。2019年成立的大运河文化带建设领导小组，虽然名称不是“管委会”，实质上承担着大运河这一世界文化遗产的协调管理职能。领导小组办公室设在文化和旅游部，但江苏、浙江、安徽等8个沿线省份均设有分支机构，形成了“中央统筹、省级负责、市县落实”的三级管理体系。

景区管理委员会的级别并非一成不变，而是随着景区价值的变化而动态调整。调整机制主要分为三种：

一是“升级”机制。当景区获得更高级别的资源认定时，管理机构通常会相应升级。如2018年梵净山被列入世界自然遗产名录后，铜仁市梵净山旅游景区管委会便由正科级升格为副处级、。

二是“整合”机制。为破解“多头管理”难题，部分地区将多个相邻景区整合为一个管理单元。如2020年成立的“环庐山旅游景区管理委员会”，将原属九江庐山市、濂溪区、柴桑区的12个景区统一管理，管委会主任由九江市副市长兼任，实现了庐山旅游的一体化运营。

三是“转型”机制。随着国家公园体制改革的推进，部分自然保护区转型为国家公园，管理机构也随之重组。东北虎豹国家公园管理局的成立，就整合了吉林、黑龙江两省原有的7个自然保护区管理局，形成了跨省域的统一管理体系。

04  组织架构与职能配置

景区管委会的组织架构遵循着三条核心原则：党政同责、功能完整、适度弹性。这些原则共同塑造了管委会的内部结构。

党政同责原则体现在几乎所有重要景区管委会都实行“党工委与管委会合署办公”的模式。党工委作为党委派出机构，负责党的建设、干部管理和重大决策；管委会作为政府派出机构，负责日常行政事务。这种设计确保了党对重要自然文化资源的领导，也避免了党政两套班子可能产生的决策冲突。

以黄山风景区管委会为例，党工委书记兼任管委会主任，6名副书记、副主任中有4人为党工委委员，形成了高度融合的决策层。党工委会议和主任办公会议通常合并召开，一份会议纪要同时标注“党工委会议纪要”和“主任办公会议纪要”两个文号。

功能完整原则要求管委会具备独立履行核心职能的能力。一个功能完整的景区管委会通常需要配置七大系统：决策指挥系统（党工委、管委会领导班子）、规划建设系统（规划处、工程处）、资源保护系统（园林局、文物保护处）、旅游服务系统（旅游局、游客中心）、安全保障系统（安全生产处、应急救援中心）、行政支持系统（办公室、财务处）和监督监察系统（纪检监察室、审计处）。

适度弹性原则允许管委会根据实际需要设置特色机构。杭州西湖风景名胜区管委会就专门设立了“西湖文化研究会”，负责挖掘整理西湖诗词、传说、书画等文化资源；张家界武陵源景区管理局则设有“地质遗产保护中心”，专注于砂岩峰林地貌的科学研究与保护。

大型山岳型景区的组织架构最为复杂。以张家界武陵源风景名胜区管理局为例，该局设有28个内设机构，工作人员超过2000人，形成了完整的行政生态系统。

决策层由1名局长（副厅级）、4名副局长和1名总工程师组成，其中局长兼任张家界市委常委，可直接参与市级旅游发展决策。执行层按照“条块结合”原则设置：条线上，设资源保护处、规划建设处、旅游发展处、安全管理处等专业处室；块上，将248平方公里的景区划分为5个管理片区，各设片区管理局，实行属地管理。

景区管委会的人员配置反映着中国公共部门人力资源管理的特征。编制管理实行严格的“三定”方案（定职能、定机构、定编制），但不同级别景区差异显著。

景区管委会的财政体系体现了中国特色的公共资源管理方式。资金来源主要有四个渠道：财政拨款、门票收入、经营性资产收益和项目专项资金。

门票收入管理最为严格。根据国家发改委规定，景区门票收入实行“收支两条线”，全部上缴财政专户，管委会根据预算申请使用。泰山风景名胜区管委会每年的门票收入会拆分用于资源保护，基础设施维护，管理运营。

经营性资产的运营则更加灵活。西湖风景名胜区管委会下属的“西湖文化旅游公司”，负责游船、观光车、文创产品等经营性项目，利润的40%上缴财政，60%留作景区发展基金。

专项资金申请能力体现着管委会的政治资源。三江源国家公园管理局2023年成功申请到中央财政专项资金数亿元，其中生态补偿资金，生态修复工程资金，科研监测资金等均有占比。这种专项资金的获取，既取决于项目的必要性，也考验着管委会与中央部委的沟通协调能力。

 05 管理模式与运行机制

中国景区管理委员会在实际运行中形成了多种管理模式，这些模式反映了不同景区在资源禀赋、区位条件、发展阶段等方面的差异，也体现了地方政府在景区管理上的不同制度选择。

政府全面管理模式以黄山、张家界等大型山岳型景区为代表。管委会作为政府派出机构，全面负责景区内的经济社会管理事务，相当于一个微型地方政府。这种模式下，管委会职能覆盖规划建设、生态保护、旅游发展、社会管理、安全生产等各个领域。

全面管理模式的优势在于决策效率高、执行力度强，能够有效协调保护与开发的矛盾。但同时也可能导致机构臃肿、职能泛化的问题，分散了管委会在核心职能上的精力。

政企分开模式在杭州西湖、北京颐和园等城市型景区较为常见。管委会专注于规划、保护和监管职能，而将经营性活动交由独立的旅游集团或公司运作。西湖风景名胜区管委会与杭州西湖旅游集团有限公司的分工就是典型例子。

这种模式有利于专业化运作和市场活力释放，但也可能带来保护与开发目标冲突、监管难度加大等挑战。成功的政企分开需要清晰的权责边界和有效的监督机制。

文化宗教类景区的特殊管理模式以法门寺、少林寺等为代表。这类景区管委会不仅承担一般管理职能，还需特别关注宗教活动管理、文化传承和信众服务。法门文化景区管委会设有专门的宗教事务协调机构，与佛教协会密切合作。

这类管理模式的核心挑战在于平衡宗教自由、文化传承与旅游开发的关系，需要管委会具备特殊的文化敏感性和政治智慧。

跨行政区协调模式适用于地理范围跨越多个行政区域的景区，如长江三峡、大别山等。这类景区通常设立协调性管委会，成员包括相关地方政府代表，主要负责规划协调、标准统一和矛盾调解。

协调模式的有效运行依赖于上级政府的权威和成员地方的共识，实际运作中常常面临地方利益冲突的挑战。

社区参与模式在一些少数民族地区或乡村景区逐渐兴起。管委会将当地社区纳入决策过程，通过利益共享机制促进社区发展与景区保护的良性互动。云南西双版纳的部分景区在这方面进行了有益探索。

无论采用何种模式，景区管委会的日常运行机制都包括规划引领、项目审批、日常监管、应急处理等环节。近年来，“智慧景区”建设为管委会运行带来了技术革新，通过大数据、物联网等技术手段提升管理效率和服务质量。

06 典型案例分析

中国景区管理委员会的多样性在具体案例中得到了充分体现。通过深入分析代表性景区管委会，可以更直观地理解这一制度的实际运作和内在逻辑。

黄山风景区管理委员会是中国山岳型景区管理的典范。作为黄山市人民政府的派出机构，黄山管委会为正厅级建制，其管理范围不仅包括黄山核心景区，还涵盖周边相关区域。

黄山管委会的组织架构充分体现了综合管理的特点。除一般职能部门外，还设有专门机构应对特殊挑战：园林局负责154平方公里的森林资源保护，配备专业防火队伍和监测系统；

索道管理处分管三条主要索道的安全运营，实行严格的日检、周检、月检制度；高山急救中心配备专业医护队伍和直升飞机救援能力，应对高山旅游的医疗挑战。

黄山管委会在保护与开发的平衡上形成了独特经验：实行“山上游、山下住”的空间策略，将住宿设施集中在山下城镇，减少山上环境压力；建立游客容量调控机制，在旺季实行预约游览；推行“净菜上山、垃圾下山”的环保措施，减少山上物资消耗。

常德柳叶湖旅游度假区管委会展示了城市湖泊型景区的管理特点。作为常德市委、市政府派出的正处级机构，柳叶湖管委会实行“区政合一”的管理体制，既承担景区管理职能，又负责辖区内的经济社会事务。

柳叶湖管委会的机构设置反映了这种双重职能：文化旅游部门负责旅游产品开发和节庆活动组织；城乡建设部门主导环湖景观建设和基础设施完善；生态环境保护部门监测湖泊水质和生态系统健康；

社会事务部门管理辖区内的教育、医疗、社保等公共服务。这种模式的优势在于能够整体规划景区与社区发展，但同时也对管委会的管理能力提出了更高要求。

柳叶湖管委会在城景融合方面进行了有益探索：通过绿道系统连接景区与城市，创造连续的公共空间；鼓励社区参与旅游服务，发展民宿和特色餐饮；举办马拉松、自行车赛等体育活动，增强景区的城市休闲功能。

法门文化景区管委会体现了宗教文化类景区的特殊管理模式。作为宝鸡市政府派出的正处级机构，法门寺管委会由市、县双重管理，以扶风县管理为主。

这种管理模式的核心挑战在于平衡宗教活动、文化传承与旅游开发。法门寺管委会设立了专门的宗教事务协调办公室，与陕西省佛教协会和法门寺常住僧人保持密切沟通，确保宗教活动的正常进行。

在文化传承方面，管委会成立了文化研究中心，组织学者开展法门寺历史文化研究，出版学术著作和普及读物。旅游开发则严格遵循“保护优先、适度利用”的原则，商业化活动被限制在特定区域，核心宗教区域保持清净庄严。

跨省协调的典型案例是长江三峡风景名胜区的管理。由于景区跨越湖北、重庆两省市，国家层面设立了长江三峡风景名胜区协调委员会，由住建部牵头，相关省市参与。

协调委员会的主要职能包括：统一编制和实施三峡风景名胜区总体规划；协调两省市在保护标准、开发强度等方面的一致性；建立信息共享和联合执法机制；共同开展宣传推广和市场开发。

这种跨省协调模式面临的主要挑战是地方利益平衡。为此，协调委员会建立了生态补偿机制，下游受益地区向上游保护地区提供经济补偿；同时实行联合监测评估，确保各方履行保护责任。

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