清华同衡观点 | 新版《旅游规划通则》的时代特色

近日《旅游规划通则》（GB/T 18971-2025）国家标准完成修订，这是原版标准于2003年实施后的首次修订。20多年来，我国旅游业发展形势发生了巨大变化，目前已经形成全球最大国内旅游市场，成为国际旅游最大客源国和主要目的地。人们已经不再满足于传统的大众化旅游体验，旅游多样化、个性化消费需求持续释放，文化和旅游深度融合发展，旅游业进入高质量发展的新时代，对旅游规划提出了新要求，标准正是在这样时代背景下修订的。总体来看，新标准突出体现了四个方面的时代特色：

推动战略性支柱产业、民生产业和幸福产业相统一

践行社会主义核心价值观。新标准明确提出“践行社会主义核心价值观”的要求。2024年5月17日，全国旅游大会召开之际，习近平总书记作出重要指示，强调加快建设旅游强国，让旅游业更好服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴。向世界展示中国文化成为当代中国旅游业的历史使命。新版《旅游规划通则》强调，规划编制要“践行社会主义核心价值观”。旅游规划应坚守文化主体性和自觉性，传承创新中华优秀传统文化，讲好中华文化故事，要力戒庸俗、低俗倾向。

旅游业不仅是战略性支柱产业，更是民生产业和幸福产业。新标准明确提出要“坚持以人民为中心的发展思想，把握旅游业作为新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业的定位”。新的旅游规划中，旅游业的战略性支柱产业的定位需“量”“质”兼顾——既要推动旅游经济规模“量”的稳步增长，又要注重产业素质“质”的不断提升。规划还要进一步强化旅游业的民生属性和幸福价值——要拉长旅游产业链条，拓宽民众创业就业渠道；要发挥旅游业“一业兴、百业旺”的辐射带动作用，促进富民增收；要着眼于人民群众的获得感、幸福感，满足其日益增长的精神消费需求，让“世界那么大，我想去看看”的梦想照进现实。

强调文旅融合、智慧旅游和生态文明重点内容

强化文旅融合。新标准在“总体原则”指出，要“推进文化和旅游深度融合发展”“注重旅游与相关产业融合发展”，并且明确要求“旅游发展规划”应包含“文化和旅游融合发展”的内容。需要强调的是，文化和旅游之间的融合绝不是简单的形式叠加，而是一场深度的系统性变革，需要实现全方位、深层次且有机的交融。这种融合要求在旅游规划编制过程中，坚持“以文塑旅、以旅彰文”，谋划更多富有文化内涵的旅游产品，加速培育形式更为多样、内容更为丰富的旅游新业态，从而推动旅游产业迈向更高质量的发展阶段。以旅游文创商品为例，如国博推出的“凤冠冰箱贴”成绩斐然，八个月的销售量便突破了一百万件。“小文创”犹如一面镜子，折射出文旅领域的“大变化”，这一现象充分表明文旅融合蕴含着巨大的发展潜力，有着广阔的施展空间，值得深入挖掘、大做文章。

发展智慧旅游。当前人工智能、大数据、云计算和物联网等前沿科技正以前所未有的速度迅猛发展，其影响力如潮水般迅速渗透进我们生活的每一个角落。旅游领域也正经历着一场深刻的变革，现代科技与旅游业之间的融合呈现出不断泛化和深化的显著趋势，需要在旅游规划中予以重点关注。智慧旅游改变了传统的旅游形式，虚拟现实技术、增强现实技术不断催生旅游新产品、玩法和场景，有力带动了旅游新消费；智慧旅游提升了旅游服务效能，OTA智慧票务、大数据用户行为分析、景区导航、语音讲解、AI定制等智能服务越来越普及，科技赋能的旅游服务更加高效便捷。在2022年颁布的《旅游度假区等级划分》和2024年颁布的《旅游景区质量等级划分》标准中，均着重强调了应用现代科技发展智慧旅游的要求。

建设生态文明。绿水青山就是金山银山，塞罕坝的绿色奇迹、祁连山生态保护由乱到治、苍山洱海的碧水蓝天等都是践行“两山”理论的生动实践。绿色发展是高质量发展的底色，良好的生态环境是旅游业发展的基础。新版标准将生态文明和可持续发展理念贯彻到旅游规划编制的全流程。在规划立项阶段，就要“充分考虑要素支撑条件和资源环境约束”；在调查研究阶段，要“全面评估社会、经济、文化、生态等对规划的相关影响”；在规划编制阶段，新标准提出“坚持保护第一、科学利用”的总体要求，并在规划内容上作详细规定——旅游发展规划要提出“旅游资源和生态环境保护的措施”，旅游区总体规划要“测算旅游区最大游客承载量”“提出资源和环境保护、防灾减灾、生态修复和景观绿地建设的重点与措施”，旅游区详细规划要“依据最大承载量，测算各类道路、建筑、设施建设规模”；在规划评审阶段，评审组成员专业构成一般应包括“生态保护”。

理顺与国民经济发展规划、上级旅游发展规划和国土空间规划之间的关系

以国家和地区国民经济和社会发展规划为编制依据，体现发展规划的统领作用。新标准要求旅游规划要以“以国家和地区国民经济和社会发展规划为依据”。2026年，《中华人民共和国国家发展规划法》正式发布正式发布，其中明确提出构建“以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑”的规划体系。这一文件清晰地界定了发展规划在整个规划体系中的统领地位，为各类规划的编制与实施指明了方向。旅游规划作为一种专项规划，需要紧紧结合发展规划在旅游领域提出的重点任务，细化落实时间表和路线图，提高规划针对性和可操作性，保证旅游规划与国家和地方的整体发展战略高度契合，实现旅游业健康、有序发展。

以上一级旅游发展规划为指导，强化旅游规划的协同性和弹性。新标准要求“以上一级旅游发展规划为指导”。旅游活动具有流动性、异地性、暂时性等特点，旅游业兼具事业和产业双重属性。鉴于这些独特性，旅游规划的编制必须跳出局部视野，将其置于更大尺度的空间范围中，与上一级旅游发展规划进行深度对接和协同。在此基础上，精心谋划特色项目，构建区域旅游产品和线路，完善配套服务功能。除此之外，旅游规划也需密切关注市场动态变化，为未来可能出现的发展机遇或挑战预留充足的弹性空间，以有效应对发展过程中的不确定性。

与国土空间规划相衔接，注重国土空间规划的基础作用。新标准要求旅游规划要以“与国土空间规划等相关规划衔接”。国土空间规划是国家空间发展指南，是可持续发展的空间蓝图，是各类保护开发建设活动的基本依据。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019）提出分级分类建立国土空间规划的总体要求，并提出要“强化对专项规划的指导约束作用”。旅游规划涉及旅游空间利用，需主动加强与国土空间规划的衔接，服从空间约束条件和用途管制，切实增强规划可落地性。

体现旅游规划的系统性、多元性、融合性

构建完善的旅游规划类型体系。新版标准延续了旅游发展规划、旅游区规划两大类型体系，但对其构成进行优化，以更好落实国家规划体系改革部署。新标准将原来的“全国旅游业发展规划”和“地方旅游业发展规划”合并为“各级旅游业发展规划”，保留“区域性旅游发展规划”类型，并在此基础上新增“为实现特定发展目标编制的旅游专题规划”。旅游区规划将原来的总体规划、旅游区控制性详细规划、修建性详细规划三个层级优化为总体规划、详细规划两个层级。新标准还提出“旅游区规划包括旅游景区、旅游度假区、旅游休闲街区，以及其他承担旅游功能空间的旅游规划”，明确了适用范围。

多元化的旅游专题规划契合“旅游+百业”发展需求。新标准提出“旅游专题规划包括红色旅游、乡村旅游以及适应‘旅游+’‘+旅游’发展需要的冰雪旅游、体育旅游、工业旅游、研学旅游等规划”。从产业实践来看，以文旅融合为引领的“旅游+”“+旅游”模式正逐渐成为旅游高质量发展的动力源和助推器。当下国内各类主题景区和专项旅游目的地如雨后春笋般涌现。这些旅游形态既具备旅游业发展的一般特点，又具有鲜明的个性特征，可通过多元化的旅游专题规划进行深入研究，从而更好地推动产业融合发展。

优化旅游区控制性详细规划和修建性详细规划，合并为旅游区详细规划。新标准将旅游区控制性详细规划和修建性详细规划调整合并为旅游区详细规划，并对其技术性编制要求进行优化。这一调整适逢我国国土空间规划体系进行系统性、整体性重构之际。当前我国的国土空间规划层级和类型可概括为“五级三类”，其中“五级”对应我国的行政管理体系（国家级、省级、市级、县级、乡镇级），“三类”是指规划的类型,分为总体规划、详细规划和专项规划。旅游区详细规划体系调整有利于与现行国土空间规划的详细规划全面衔接。

综上所述，20多年来，旅游产业发生翻天覆地的变化，旅游规划类型推陈出新，内容与时俱进，技术日新月异，《旅游规划通则》也需要升级换代，才能更好指导旅游规划编制、促进旅游工作的高质量开展，更好满足新时代的要求。在新标准的指引下，未来旅游规划的编制要突出四个方面：

一是强化价值引导，以文化强国和旅游强国建设为总牵引，凸显旅游业作为战略性支柱产业、民生产业和幸福产业的重要地位。

二是顺应时代潮流，深入推进文旅融合与智慧旅游，推动景区焕新与“小而美”场景赋能，探索“小体量承载大内涵、轻投入创造高价值”的文旅高质量发展新路径。

三是注重统筹协调，主动衔接国土空间规划及国民经济和社会发展规划，统筹好“守底线”与“谋发展”的关系，提升旅游规划的可落地性，确保规划能用、管用、好用。

四是优化规划体系，拓展“文旅+”产业融合的广度与深度，积极推动多业态融合发展，特别是深化商旅文体健融合，打造一批沉浸式互动式消费新场景，为旅游产业发展注入强劲动能。