《风景名胜区条例》修改批准:解了一个小问题,却增了五个大难题,主管部门变更背后的深层困境

2026年1月30日，国务院总理李强签署国务院令第829号，公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，自2026年3月20日起施行。其中，《风景名胜区条例》的修改看似只是一次简单的"主管部门变更"——将风景名胜区管理职责从"建设主管部门"划转至"林业草原主管部门"——但这一纸政令背后，却暴露了中国风景名胜区管理体制长期积累的结构性矛盾，并可能引发五个更为棘手的现实难题。

一、解决了什么问题？

此次修改的核心内容是将《风景名胜区条例》中涉及的"国务院建设主管部门"统一修改为"国务院林业草原主管部门"，将"省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门"修改为"省、自治区、直辖市人民政府林业草原主管部门"。

这一修改的直接动因是落实2018年党和国家机构改革方案。改革后，原住房和城乡建设部的风景名胜区管理职责划转至国家林业和草原局（国家公园管理局），由林草部门统一负责自然保护地体系建设。从法理逻辑看，这次修改实现了"谁主管、谁负责"的权责统一，解决了长期以来"管行业的不管资源、管资源的不管行业"的体制分割问题。

然而，这个被解决的"小问题"，恰恰是以制造五个更大的难题为代价的。

二、新增难题之一：专业能力与行业需求的错配

住房和城乡建设系统管理风景名胜区长达三十余年，积累了丰富的规划审批、建设监管、旅游服务管理等专业经验。风景名胜区管理不仅涉及自然资源保护，更涉及复杂的旅游规划、游客容量控制、基础设施建设、文化遗产保护等多元议题。

林业草原部门的核心专业领域是森林资源保护、野生动植物管理、草原生态修复等自然保护地管理，其技术体系、人员结构、管理思维均偏向"资源保护"而非"综合利用"。将风景名胜区这一兼具保护、科研、教育、旅游等多重功能的特殊区域，简单纳入以生态保护为核心的林草管理体系，可能导致管理能力与行业需求之间的严重错配。

三、新增难题之二：规划审批权的纵向博弈

修改后的条例规定："国家级风景名胜区的总体规划，经所在地省、自治区、直辖市人民政府审查后，由省、自治区、直辖市人民政府林业草原主管部门报国务院林业草原主管部门审批。"

这一条款看似理顺了审批流程，实则埋下了纵向博弈的隐患。风景名胜区规划往往涉及地方重大经济利益，省级政府与中央部门之间的审批博弈本就激烈。林草部门作为"后来者"，在地方政府眼中的权威性和协调能力能否与住建部门相提并论？当省级政府与林草部门在规划方向上产生分歧时，林草部门是否有足够的行政资源推动规划落地？审批权的划转不等于审批权威的自动转移，后续可能出现的"审批僵局"值得警惕。

四、新增难题之三：多头管理的制度性困境加剧

中国自然保护地体系长期存在"九龙治水"的乱象：风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园、水利风景区等各类保护地分属不同部门管理，边界重叠、权责交叉、标准不一。

此次修改将风景名胜区纳入林草部门管理，理论上有利于统一自然保护地管理。但问题在于：风景名胜区与自然保护区在功能定位上存在本质差异。 风景名胜区强调"严格保护、永续利用"，允许适度开展旅游活动；自然保护区则强调"保护优先、限制利用"，核心区禁止人为活动。两类区域的管理理念、准入标准、执法尺度截然不同。

当林草部门同时主管这两类性质迥异的保护地时，是坚持"就高不就低"的严格保护标准，还是实行差异化管理？若实行差异化管理，如何避免标准混乱和监管套利？简单的部门合并无法自动解决管理理念的根本冲突。

五、新增难题之四：历史遗留问题的责任真空

全国现有约1000余处风景名胜区，其中相当数量的景区在设立之初存在规划不科学、边界不清晰、权属不明晰等历史遗留问题。住建部门在多年管理中积累了大量历史档案、审批记录、执法案例，形成了相对完整的管理链条。

主管部门变更后，历史遗留问题的责任如何界定？原住建部门审批的项目出现环境问题时，由谁承担监管责任？跨部门的历史档案移交能否完整、及时？在"新官不理旧账"的行政惯性下，主管部门变更极易演变为责任推诿的契机，最终受损的是风景名胜区的保护质量。

六、新增难题之五：与地方实践的衔接断裂

风景名胜区的管理重心在地方。各地已建立起相对成熟的风景名胜区管理机构，这些机构在人员编制、经费来源、业务培训等方面与原主管部门形成了稳定的对接关系。

主管部门变更意味着地方管理机构需要重新适应新的业务指导关系、新的审批流程、新的技术标准。对于经济欠发达地区而言，这种制度转换成本可能难以承受。更重要的是，林草部门在地方的派出机构（如林业站、草原站）与风景名胜区管理机构在行政级别、专业背景、工作重心上差异巨大，如何实现有效衔接？ 若简单要求地方机构"换牌子、改归属"而不解决人员能力、经费保障等实质问题，可能导致基层管理效能的实质性下降。

七、改革需要超越"机构划转"的思维

《风景名胜区条例》的修改，本质上是行政体制改革的"最后一公里"——通过法规修订确认机构改革成果。这种"确认式修法"固然必要，但如果仅仅停留在"改名字"的层面，而不触及管理体制、权责配置、能力建设的深层改革，那么解决一个小问题的同时制造五个大难题，将成为大概率事件。

真正的改革应当回答以下问题：林草部门如何构建适应风景名胜区特殊性的专业管理能力？如何建立跨部门、跨层级的协调机制？如何妥善处理历史遗留问题？如何保障地方管理机构的平稳过渡？如何在统一管理与分类指导之间寻求平衡？

国务院令第829号的施行日期是2026年3月20日，距今已不足40天。从"纸上法规"到"有效治理"，还有很长的路要走。对于风景名胜区这一承载着中华民族自然与文化双重遗产的宝贵资源，我们需要的不是简单的"主管部门变更"，而是一场真正触及体制深层逻辑的管理革命。

（本文基于国务院令第829号及相关官方文件撰写，仅代表个人观点）