入库案例88|秦某诉日照山海天旅游度假区综合行政执法局不履行法定职责案——楼下住户原告主体资格的认定
本文为【人民法院案例库・建设工程（非施工合同类）纠纷】系列第 88 期
案例来源：人民法院案例库
检索关键词：建设工程
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入库案例88｜秦某诉日照山海天旅游度假区综合行政执法局不履行法定职责案——楼下住户原告主体资格的认定
入库编号:2024-12-3-021-003
参考案例
关键词
行政 不履行法定职责 违规改建 原告主体资格
基本案情
原告秦某诉称，原告在日照市某社区二区X号楼X单元6楼居住，按照规划楼上为隔热层。隔热层没有门窗，主要功能是隔热、保温，不能住人。但是2017年左右被开发商违法安装入户门并作为阁楼出售给他人居住。自从隔热层改建后，原告家中出现了漏水等影响生活居住的情况。2019年4月原告书面要求被告履行查处职责对违法建筑物拆除，被告至今未履行任何职责行为。请求人民法院确认被告不予查处其楼上违法建设的行为违法，并判令被告履行查处其楼上违法建设的职责。
被告日照山海天旅游度假区综合行政执法局辩称：1.秦某的原告主体资格不适格，秦某楼上隔热层系该楼全体业主们共有部分。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十八条“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼”的规定，秦某个人无权对业主集体共有利益的事项提起诉讼。2.被告已向原告作出了信访事项处理意见书，已依法履责。且被告多次到涉案隔热层实地查看。因涉案隔热层只是安装了入户门，隔热层内的墙体结构并未被改变，楼房高度、外部结构、建筑面积、外立面颜色也均未发生改变，而且在涉案小区隔热层被改成阁楼住人的情况非常普遍，没有法律明确规定的情况下不能依法查处。
法院经审理查明：某社区安置楼竣工后，经日照市规划局验收，于2015年11月18日出具建设工程竣工规划验收合格证。在经审查批准的规划方案中，认定某社区二区安置楼1至6楼为标准楼层，6楼以上部分为隔热层，该隔热层为不利用的封闭空间。根据存档资料记载，最先设计的规划中，楼梯不延伸至隔热层，后为了方便安装和检修，2012年1月，经过合法程序，将楼梯设计改变为通至隔热层，且通往隔热层的楼梯层高以及结构均与1至6层涉案楼房建成时标准层相同，楼梯可以正常通行到隔热层。
原告因旧村改造安置日照某社区二区6楼住房一套，2015年11月18日竣工验收时，其楼上为隔热层，系不设门窗未被利用的封闭空间。在楼房验收合格并交付使用后，该隔热层被开发商安装上入户门，改造为阁楼并出售给他人使用。原告家中存在漏水情形，但尚不明确是否是由于楼上隔热层改造使用而导致。
2019年4月24日原告以举报人身份，通过邮政特快专递向被告邮寄违法建设查处申请书一份，请求依法查处其楼上违法建设并责令罚款、立即恢复原规划，追究责任。被告收到原告的违法建设查处申请书后，向有关部门查询了某社区建筑工程竣工规划验收材料，于2019年9月3日向原告送达了信访事项处理意见书及楼梯规划设计变更资料、规划验收时照片、建设工程竣工规划验收合格证。根据《山东省人民政府关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》[鲁政字（2016）228号]及山海天旅游度假区党政办公室关于印发《山海天旅游度假区健全完善综合行政执法体制改革实施方案》的通知[日山办发（2017）34号]，被告对违反城乡规划法的行为具有行政处罚权。
山东省莒县人民法院于2020年3月10日作出（2019）鲁1122行初64号行政判决：被告日照山海天旅游度假区综合行政执法局于本判决生效后60日内对原告秦某申请事项履行法定职责。宣判后，日照山海天旅游度假区综合行政执法局提起上诉。山东省日照市中级人民法院于2020年9月17日作出（2020）鲁11行终125号行政判决：驳回上诉，维持原判。后日照山海天旅游度假区综合行政执法局申请再审。山东省高级人民法院于2021年1月21日作出（2021）鲁行申26号裁定：驳回日照山海天旅游度假区综合行政执法局的再审申请。
裁判理由
法院生效裁判认为，本案的争议焦点为：1.原告秦某是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格；2.被告是否已履行法定职责。
关于被上诉人秦港是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告举报其楼上的隔热层交付使用后，被改变规划，原告作为涉案楼房所有权人，其楼上系隔热层，对于楼上隔热层的改造行为与被上诉人家中漏水是否具有因果关系不属于本案审查范围，本院不予评判。但其楼上隔热层封闭或是对外开放使用，与原告存在一定的利害关系，因此，原告向被告举报违法建设行为并要求被告履行查处职责，被告对举报事项的处理结果与原告存在利害关系，原告依法具有提起行政诉讼的原告主体资格。
关于被告山海天行政执法局是否已履行法定职责的问题。《山东省城乡规划条例》第七十四条规定，未经城乡规划主管部门批准，擅自改变已经建成并投入使用的建筑物、构筑物使用性质的，由城乡规划主管部门责令限期改正，处3万元以上10万元以下的罚款。《山东省行政程序规定》第六十八条规定，“行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当当场不予受理，并告知公民、法人和其他组织向有关行政机关申请；（三）申请材料存在的错误可以当场更正的，应当允许当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起视为受理；公民、法人和其他组织在限定期限内未补正的，视为撤回申请；公民、法人和其他组织按照行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理。行政机关受理或者不受理申请，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。”第六十九条规定，“行政执法程序启动后，行政机关应当查明事实，收集证据。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”被告收到原告的举报申请后，未向原告出具是否受理的书面材料，亦未针对秦某的举报作出相应的处理决定，被告2019年9月3日向原告送达信访事项处理意见书一份，系被告对原告多次举报行为的答复，并非针对原告2019年4月24日的举报作出的处理决定。被告对原告提出的申请事项，未依法履行法定职责，存在违法。
综上，原告要求被告履行法定职责，符合法律规定，应予支持。
裁判要旨
楼下住户可以就楼上违规建设以个人名义提起行政诉讼。楼下房屋与楼上区域有直接接触面积，可以推定楼上建筑区域的使用方式变更与楼下住户存在利害关系，符合行政诉讼法规定的“与行政行为有利害关系”情形。本着最大程度保护行政相对人合法权益的原则，楼下住户具备行政诉讼原告主体资格，可以以个人名义提起行政诉讼，要求相关职责部门依法履行查处职责。
关联索引
《中华人民共和国行政诉讼法》第25条
《中华人民共和国行政处罚法》第57条（本案适用的是2018年1月1日施行的《中华人民共和国行政处罚法》第38条）
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第18条
《山东省城乡规划条例》第74条
一审：山东省莒县人民法院（2019）鲁1122行初64号行政判决（2020年3月10日）
二审：山东省日照市中级人民法院（2020）鲁11行终125号行政判决（2020年9月17日）
再审：山东省高级人民法院（2021）鲁行申26号行政裁定（2021年1月21日）
（行政庭）
关注本号
崔桂林律师原为山东省建筑科学研究院工程技术应用研究员（建设工程专业 正高），山东省建筑工程司法鉴定中心在册鉴定人。现为山东圣义律师事务所专职律师，商事仲裁事务部主任、建设工程招标采购事务部主任。崔律师兼任沈阳建筑大学学生成长导师，广西仲裁协会维权与惩戒委员会委员，山东省律师协会仲裁业务专业委员会副主任，山东省高级人民法院建设工程领域特邀评审员，日照、洛阳、自贡三家仲裁机构专家咨询委员会专家，淄博仲裁委员会建设工程与房地产仲裁院专家委员会专家，滨州仲裁委员会涉外仲裁法律顾问团专家，济宁仲裁委员会宣传推广委员会委员，《中国招标》杂志智库专家委员会专家，中国施工企业管理协会工程建设行业法律咨询专家，山东省工程建设标准造价协会争议评审专家，浙江省建设工程争议评审调解中心专家，山东省工程法学研究会理事，中国仲裁法学研究会会员，西安仲裁委员会仲裁研究院研究员，北京律师法学研究会研究员，山东省城市经济学会专家委员会专家，海南国际仲裁院、武汉、西安、兰州、西宁、乌鲁木齐、厦门、中卫、德州、鹰潭、淄博、玉林、茂名、娄底、临汾、许昌、济宁、朔州、宿州、九江、遂宁、梧州、日照、韶关、承德、抚州、荆门、襄阳、洛阳、开封、绵阳、衡水、威海、固原、日喀则、钦州、汕尾、铜陵、盐城、滨州、自贡、揭阳、安庆、十堰、潍坊、三门峡、东营、聊城、岳阳、平凉、咸宁、锦州、周口、恩施、七台河、泰安、三明、临沂、佳木斯、营口仲裁委员会，中亚国际仲裁法院（CACIA）等六十一家仲裁机构仲裁员，济南市律师协会老律师工作委员会委员，鹰潭市市场监督管理局专利技术调查官，济南市工程建设标准造价协会争议评审委员会专家，淄博齐仲民商事调解中心调解员，深圳前海国际商事调解中心调解员，四川天府一带一路商事调解中心调解员，济南新枫景商事调解中心评审员、调解员，中国法学会会员，山东土木工程学会会员，山东建筑学会会员，山东水总等多家机构评标专家，德和衡建设工程鉴定专业委员会专家、副主任，欣慧达工程智库专家，中国工程造价法律合作联盟成员，建设工程法律问题研究小组成员，点睛网高级讲师，中建政研高级讲师，计量工程师。山东圣义律师事务所成立于1994年，执业律师近200名，以建设工程、民商事仲裁、公司业务等为专业特色，律所先后荣获全国优秀律所，全国公共法律服务先进集体等荣誉，为山东省知名头部律所。
崔律师一九八六年本科毕业于部属建筑院校，一九九二年通过自学考试取得法律专业专科毕业证书，具有工程、法律双学历。崔律师大学就读时，即对法学课程、法律问题多有学习涉猎，毕业后仍是如此。一九九二年通过律师资格考试，资格证号：（鲁）司律证字第3597号；一九九三年起在原济南市律师事务所（当年山东省内规模最大）兼职执业，执业证号：1593131009。崔律师大学毕业后即在原单位山东省建筑科学研究院、山东省建筑工程质量监督检验测试中心、山东省建筑工程司法鉴定中心从事建设工程质量检验、检测、监测、鉴定（含司法鉴定）、研究、技术开发推广，技术合同签订、纠纷处理等工作，至单位转企改制选择离岗已逾三十年。多项成果获省科技进步二等奖、省建筑业科技进步一等奖等奖项；合著建设工程法律问题研究专著一部，发表法学、工程类论文四十余篇，其中多篇获行业及学会年度优秀论文一等奖等奖项。为山东省地基基础检验、检测、监测、鉴定领域有一定知名度的专家，山东省年度优秀工程质量检测员。作为主要人员先后完成千余项工程检验、检测、监测、鉴定（含司法鉴定）等工作，工地现场遍布山东省全部十六个地级市及绝大部分县、县级市。
崔律师具有工程、法律双学历，建设工程正高级专业技术职称，建设工程质量鉴定人、律师、仲裁员从业经历，具备从法律工作者（律师、裁判者）与工程技术人员（鉴定人）结合视角研判建设工程质量鉴定活动及鉴定意见正确、公正、合法与否之能力，处理建设工程质量纠纷具有独特优势。经常以专家辅助人、专家证人身份参加建设工程质量纠纷案件诉讼及仲裁活动，多次被其他律所聘为顾问参加建设工程质量纠纷案件诉讼及仲裁活动，其中包括全国知名律所济南分所，专业水平、业务能力、作用及效果均得到聘请律所领导及合作律师充分肯定及赞许。作为律师代理多起建设工程纠纷及与建设工程有关的知识产权纠纷案件，大都以胜诉结案。崔律师在山东省建科院工作期间，不计其数次以代理人身份代表单位参加招标采购（含政府采购）活动；恢复执业后以律师身份为多家招标采购代理企业提供法律服务，作为某大型国有招标公司常年法律顾问，为其提供咨询及法律保障服务，业务能力、专业水准及服务态度均得到顾问单位高度认可与赞赏。经常应邀为招标代理公司、行业协会、律所、网站、建设工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、检验检测鉴定、行业管理部门等单位讲授招标采购、建设工程法律及建设工程质量检验、检测、鉴定课程，授课效果广受好评。
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