自然资源部 文化和旅游部 国家林业和草原局联合发文:旅游用地“开口子”与“划红线”,文旅项目落地逻辑全变了

——从“一张图”、原地类管理、组合供地到存量盘活，机会与禁区一次讲清

自然资发〔2026〕122号，三部门联合发文。

文件全称很长，真正值得琢磨的，是它把文旅项目重新拉回了国土空间规划体系。过去很多文旅项目习惯先找地、再补规划，甚至先干起来再说。这份文件的态度很明确：

项目跟着规划走，空间的事，得先在“一张图”上说清楚。

它不是简单的放，也不是简单的收。该给路径的给了路径，该划线的也划了线。

一、规划先于项目

文件开篇强调，要强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，依据国土空间规划科学布局旅游业发展空间。

具体怎么落？

结合国土空间规划体检评估和动态维护，在不突破“三区三线”等约束性指标和底线管控要求的前提下，按照正向优化标准，把“十五五”旅游发展的空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”，协同开展科学选址。

还有一条值得景区和规划机构注意：

风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制。经省级自然资源、林业草原主管部门审查同意，再走详细规划法定审查程序，按规定报有批准权限的部门或地方人民政府批复。

说白了，文旅项目也好，景区规划也好，以后都得在国土空间规划这套体系里找位置。

二、用地上的几个口子

这次文件在用地方面给了不少明确说法。

1. 城镇开发边界外

对旅游发展需要、远离城镇零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地。

这对景区沿线、旅游公路周边、乡村文旅节点的基础服务设施，是个实在的口子。

2. 原地类管理

文件列了几种情形：

• 小型零星的旅游配套服务设施：旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等；

• 主要提供泊位、水电、排污等服务，且不影响林木生长、不硬化地面的简易型房车营地；

• 不改变原地类性质的郊野型公园、旅游景区，以及其他具有游憩休闲、科普教育功能的自然景观用地。

这些可以按原地类管理，纳入“一张图”加强实施监督。

但涉及使用林地、草地的，需要符合林业、草原直服标准并办理手续。

3. 生态旅游

文件支持在生态保护红线内自然保护地核心保护区外，开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等活动。

注意，是核心保护区外，不是红线内随便干。

4. 新型地类与城市公园绿地

文件提出，在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控。

位于市县中心城区范围内的公园、旅游景区，整体纳入城市公园绿地指标统计。

这对城市景区和公园类项目是个利好。

三、供地方式在变

文旅项目经常遇到一个麻烦：一个项目涉及多个地块、多种用途，供地复杂，审批也繁琐。

文件给了两个探索方向。

一是多个地块按一宗地管理。

单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可探索按一宗地进行管理，依据规划核定宗地规划条件，明确单个地块规划要求，依法核发规划许可。

二是自然资源资产组合供应。

在特定国土空间规划范围内，涉及需整体使用土地、矿产、海洋、森林等两种及以上多门类自然资源资产发展旅游产业的，可探索统筹形成自然资源资产组合标的，达到供应条件后一次性供应，实施整体运营。

这对“两山”转化、生态旅游、全域旅游项目来说，是一条新通道。

以后文旅项目不只是拿地，还可能把土地、森林、海洋等资源打包起来，整体运营。

四、存量空间是重点

文件对存量空间着墨不少。

各地要结合实际研究制定低效旅游用地认定标准，深入评估低效旅游用地情况，明确功能完善和空间优化方向，支持文旅体商等复合业态发展。

在符合规划管控、安全等要求下，土地权利人利用现有房产兴办文化和旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。

还有一条关于存量工业用地和老旧厂房的：

在不改变用地主体和规划条件（用地性质除外）的前提下，利用存量工业用地、老旧厂房等空间发展文化和旅游业态的，可享受5年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期支持政策。

这一条有前提，不是所有存量盘活都能套用。

但对城市更新、老旧厂房改造、文创园区、工业遗址旅游等项目来说，方向是清楚的。

五、红线也很清楚

文件在给路径的同时，监管和红线也写得很直接。

地方各级文化和旅游主管部门要加强对旅游项目论证，自然资源、林业草原主管部门要按照“项目跟着规划走”的要求，积极参与项目前期把关，在立项和决策阶段前主动介入，加强对拟建区位、建设规模、土地使用等进行审查并提出意见。

还要加强区域特色自然和人文资源调查，掌握权属、数量、面积、空间位置、利用现状等信息，纳入“一张图”，为规范旅游业发展及“两山”转化提供科学依据。

各类旅游项目建设，要对市场形势和风险、要素保障条件、资金投入与回报等情况进行充分论证，防止低水平重复建设，不搞“形象工程”。

最需要投资商和地方部门注意的，是这一条：

严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城（镇、村、街）、景观类仿古建筑等。

这些不是提醒，是禁区。

六、接下来怎么看

这份文件不是简单的松或紧。

它给了一些过去模糊的地带一个说法，也把过去容易走偏的地方重新划了线。

对真正想做文旅的人来说，路径更清楚了，但靠模糊地带蒙混过关的空间，也越来越小。

地方部门要做的，是把“十五五”旅游空间需求纳入“一张图”，做好资源调查，把前期把关做在前面。

投资商要做的，是先查规划，再谈用地；先算市场账、资金账、回报账，再谈拿地。尤其要注意“5年过渡期”的适用条件，别把限定政策当成普遍政策。

景区和规划机构要盯住的，是风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系、与区域详规合并编制这些变化，以及新型地类和差异化管控的后续动作。

文旅项目未来拼的，不是谁能绕过政策，而是谁能在国土空间规划“一张图”里找到合法、合规、可持续的落地路径。

能放的放到位，该管的管住。

这大概就是下一阶段文旅项目落地的新逻辑。

政策依据：《自然资源部 文化和旅游部 国家林业和草原局关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（自然资发〔2026〕122号）。本文为政策解读，具体执行以官方文件和地方实施细则为准。