风景名胜区旅游开发中的规划与用地问题

前言：本文为2026年9月1日成文、9月19日分享的中国国土经济学会学术年会投稿论文。2026年9月15日公布的自然资源部 文化和旅游部 国家林业和草原局《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（自然资发〔2026〕122号，2026年7月23日成文）指出：将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制，经省级自然资源、林业草原主管部门审查同意并经详细规划法定审查程序后，按照规定报有批准权限的部门或地方人民政府批复。这就系统性、程序性地颠覆了刚修订施行的国务院《风景名胜区条例》，引发了风景名胜区旅游开发中的规划与用地问题的更多不确定性，具体参见土地爷原创文章《国家三部局重提风景名胜区规划与用地问题释放了哪些信号？》。

2021年4月25日，习近平总书记视察广西桂林漓江国家级风景名胜区时指出：桂林山水甲天下，天生丽质，绿水青山，是大自然赐予中华民族的一块宝地，一定要呵护好；要坚持以人民为中心，提高服务质量，提升格调品位，努力打造世界级旅游城市、宜居城市。2022年3月底，广西壮族自治区党委、自治区政府成立自治区打造桂林世界级旅游城市工作领导小组，旨在统筹协调桂林市依托漓江国家级风景名胜区推进打造世界级旅游城市各项工作。2022年9月2日，广西壮族自治区人民政府办公厅印发《支持打造桂林世界级旅游城市若干政策措施（试行）》（桂政办发〔2022〕60号），从9个方面研究提出了自治区层面支持的31条政策措施，但尽量回避了涉及到漓江国家级风景名胜区的规划与用地的敏感问题。

2025年1月初，自然资源部办公厅和国家林草局办公室曾在发给广西自治区的《关于支持桂林建设世界级旅游城市的函》中提出了“部局融合”即自然资源部门与林草部门联合主导漓江风景名胜区规划编制与管理的理念，旨在打破各级地方政府用地管理与资源保护之间长期以来的割裂僵局。

2025年6月21日，中国风景名胜区协会第七次会员大会在浙江省金华市举行。江西三清山、广东肇庆鼎湖山、新疆天山天池、贵州黄果树及安徽九华山等多地代表在会上反应本地风景名胜区总规到期修编后迟迟未批问题，有些地方因原有的总规编制审批时间太久远，严重阻碍了发展，有的地方早就按程序上报了修规成果，但一直不见批复，甚至成果方案都已经石沉大海、下落不明。

实践证明，风景名胜区是所在地文旅产业及区域经济发展的重要载体，规划与用地问题是风景名胜区健康有序与高质量发展的根本保障。

一、风景名胜区正面临千载难逢的发展机遇

自1982年国务院公布设立第一批国家级风景名胜区以来， 截至自然保护地整合优化前，全国共设立风景名胜区1051处，其中，国家级风景名胜区244处，省级风景名胜区807处。为加强风景名胜区管理，国务院于2006年公布施行《风景名胜区条例》（以下简称《条例》），《条例》自施行以来，有力推动了风景名胜区管理体系的构建和风景名胜区配套管理制度的完善，极大保障了风景名胜区设立、规划、保护、利用和管理等活动的规范开展，在有效保护风景名胜资源和自然文化遗产、促进旅游业发展、带动地方脱贫致富等方面发挥了重要作用。

但也应该看到，在各地各级政府的实操中，风景名胜区的某些老问题久拖未决，一些新问题也不断出现，比如，开发与保护的冲突问题，规划与用地问题等。如今，风景名胜区正面临千载难逢的发展机遇：

一是国务院机构改革、通过立法明确风景名胜区主管部门调整，新修订施行的《条例》和2026年8月15日施行的《生态环境法典》（以下简称《法典》）均规定，包括风景名胜区在内的自然保护地由林草部门主管。

二是全国自然保护地整合优化工作全面推进与实施，风景名胜区纳入自然保护地体系统筹管理，进一步明确了风景名胜区的地位、定位和管理边界。

三是国土空间规划体系全面启动并落地实施，风景名胜区的发展落入国土空间规划“一张图”管理。

四是国家层面的用地分类规范为风景名胜区项目落地提供了技术保障。新的用地用海分类指南取消了原来争议较大的风景名胜设施用地，并统一风景名胜区内的用地分类，便于规范管理并与所在地国土空间规划体系有效衔接。

二、风景名胜区究竟能不能搞文旅？

仅从名字的表象来看，风景名胜区至少是既有“风景”，又有“名胜”，肯定是旅游的好去处。而事实上，从风景名胜区诞生之初起，虽然风景名胜区的主管部门变来变去，但却一直不属于文旅部门管理，再加上风景名胜区的管理制度及规划等自成体系，所以各级文旅部门总体上对风景名胜区的管理也插不上手，不像大家所熟知的旅游景区、旅游度假区、酒店、游乐园等常规文旅项目/业态一直在文旅部门的管辖范围内。正因如此，很多人对风景名胜区的文旅功能，既是向往，又比较陌生，甚至对风景名胜区到底能不能搞文旅产生了疑问。

这个本来不是问题的问题，却成了很多守着著名风景名胜区金饭碗的地方政府与投资者一直头痛的问题。

《条例》定义的风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。这一定义既明确了风景名胜区的基本特征就是“风景+名胜”，自然景观要优美，人文底蕴要丰厚，是观光旅游及开发高端文旅产品的重要载体，也明确了风景名胜区的基本功能就是要能够“可供人们游览或者进行科学、文化活动”。

《法典》第八百六十三条规定：指导、支持自然保护地内原有居民、农村集体经济组织以及自然保护地周边居民、企业等积极参与自然保护地的保护，提供与自然保护地保护目标相一致的生态产品和服务。

由此可见，《条例》《法典》等是支持、鼓励在风景名胜区里搞文旅的。

三、《条例》的此次修订是否不够完善？

《风景名胜区条例》于2026年1月16日修订通过、1月30日公布、3月20日施行，此次修订批准解决了一个最棘手的问题，就是完成了全国自然保护地整合优化方案审批依据的最后一块拼图。之前，《国家公园法》颁布、《国家级自然公园管理办法（试行）》发布、《自然保护区条例》修订等已相继完成实施，此次修订批准实乃幸事。

但也有些遗憾的是，此次修订看似内容丰富，共涉及到十条中的十五处，其实只是把管理部门从“建设”改成了“林草”，以两个字的修改来适应2018年3月12日启动的国务院机构改革调整，而国务院于2006年12月1日颁布施行、2016年2月6日最近一次修订过的原《条例》，其不适应性又岂止是这两个字？

早在2023年11月14日，国家林草局曾发布《风景名胜区条例（修订草案）》（征求意见稿），现在看来，此次修订批准已彻底宣判了原发布的征求意见稿无效！尽管如此，但国家林草局在发布征求意见稿时作为附录的《关于<风景名胜区条例（修订草案）>（征求意见稿）的说明》还是有发人深省的意义，现原文转录其第一部分“修订背景”如下：

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视自然保护工作，把建立以国家公园为主体的自然保护地体系作为推进生态文明建设的重大制度创新和重大改革举措。风景名胜区发展面临的形势、任务和要求发生了重大变化，现行《条例》部分管理制度与新时代生态文明建设的总体要求不相适应：一是2018年党和国家机构改革，风景名胜区管理职能由原住房城乡建设部门转隶至林业草原部门，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确将风景名胜区纳入自然保护地体系，新的风景名胜区管理体制已基本形成。二是近年来党和国家相继出台的相关政策文件，涉及包括风景名胜区在内的自然保护地保护管理要求，需要以法规的形式予以贯彻体现。三是必须且无法避让风景名胜区的国家和省级重大基础设施和民生保障项目，存在审批难、落地难问题，地方反映强烈。

此次修订完美绕开了以上所说的“修订背景”，必然导致修订引发的后遗症，主要包括以下五大难题（或者说原有的疑难问题越来越难）：

一是怎样处理好风景名胜区与其他类型自然保护地的关系。2019年启动的全国自然保护地整合优化，把风景名胜区纳入自然保护地体系中的自然公园类管理，风景名胜区的社会地位发生了根本变化，风景名胜区的物理边界和管理边界如何界定？

二是如何安排与生态保护红线的关系。作为我国生态文明建设新时期的新生事物，生态保护红线正在美丽中国建设与自然资源保护中发挥重要作用，风景名胜区究竟要不要划入生态保护红线？是部分划入还是全部划入？

三是如何融入文旅融合发展理念及适应全民共享机制的需求。《条例》要回答“风景”与“名胜”之间的关系，如何发挥风景名胜区的社会作用，实现规范保护与合理利用的有机统一。在新的管理体制下，作为主要管理林草自然资源的部门，能不能真正挖掘和利用好风景名胜区的文化价值并为民服务，引发了业界的担忧。正如北京大学吴必虎教授在文章《新条例双刃剑：风景名胜区的文化脉络与国民权益将流向何方？》（公众号虎说八道2026年2月7日）中说到：如果文化属性被生态保护话语所淹没，如果国民的游览权利在保护的名义下被不当限制，那么这次改革可能会偏离其初衷。风景名胜区的未来不应是非此即彼的选择题，而应是在保护与发展、自然与文化之间寻找精妙平衡的艺术。

四是风景名胜区规划如何与国土空间规划的衔接问题。空间规划改革是我国体制改革的重要基础，显然，风景名胜区的设立与开发活动必须依据所在地国土空间规划，风景名胜区的总体规划和详细规划等在国土空间规划体系中的位置如何安排？如何协调统一？这是当前风景名胜区发展中的普遍问题。

五是关于涉及到风景名胜区的重大项目建设避让问题，一直悬而未决，严重影响了地方经济发展，各地各级各界都在期盼制度体系调整。

针对此次《条例》修订不够完善、不够彻底、略显仓促的问题，也有人坚称国务院《条例》本来就是专注原则性，把更多的操作层面的细节留给配套的部门规章、技术规范标准等来补充，来发挥。

四、风景名胜区要不要全部或部分划入生态保护红线？

之所以风景名胜区里搞文旅成为敏感话题、风景名胜区里能不能搞文旅成为争议话题，另一个主要原因是很多人把风景名胜区混同于自然保护区或误认为风景名胜区必须要全部划入或部分划入生态保护红线，实际上这种认识完全是主观臆断，没有任何法理依据，也误导和限制了风景名胜区里长期以来的文旅开发等合理利用。当然，这种错误的认识也已经导致部分地区的部分风景名胜区被全部或部分划入生态保护红线，又人为地增加了一道不必要的用地保护红线，致使一些急需解决新增用地的项目被叫停或搁置。

我们首先要理清楚风景名胜区和生态保护红线的划定标准不同，生态保护红线是依据“生态功能重要、生态敏感脆弱”划定的刚性底线，风景名胜区是依据“景观价值、文化价值”划定的特定区域，两者在空间上可能存在交叉，但肯定不是等同，两者之间没有任何必然联系或一一对应关系。

2023年10月9日国家林草局印发的《国家级自然公园管理办法（试行）》（林保规〔2023〕4号）规定：国家级风景名胜区属于国家级自然公园，但不按此办法管理，而是按照国务院《条例》管理；《法典》规定：自然公园按一般控制区管理，法律法规另有规定的，依照其规定管理；新修订施行的《条例》并未要求风景名胜区划入生态保护红线。2026年6月23日，国家林业和草原局官网发布《关于公布浙江、福建、山东3省国家级自然保护区和国家级风景名胜区名录的函》，公布了首批3省46个国家级风景名胜区名录和范围，也并未划分生态管控分区。

现行法律法规并未强制或明确要求风景名胜区必须全部或部分划入生态保护红线，这给风景名胜区发展文旅提供了更广阔的空间。必须坚信，强调“保护优先”或“保护第一”，但绝不是“保护唯一”！

五、风景名胜区总规如何衔接所在地国土空间规划？

2019年5月23日，中共中央、国务院颁发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求强化规划权威。规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划；不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。必须明确，风景名胜区规划作为特定功能区的空间规划，是国土空间规划体系的重要组成部分。国土空间规划体系分为总体规划、专项规划和详细规划三类，专项规划和详细规划必须服从总体规划，总体规划分为国家、省级、地市级、县区级和乡镇级五级结构，自上而下。

风景名胜区的总体规划应该属于国土空间规划体系的专项规划，相当于在区域国土空间总体规划下为一个特别的功能区域单独编制的专项规划。

2026年7月23日，国家林草局向浙江、福建、山东3省风景名胜区主管部门下发批复文件林保发〔2026〕34-39号分别批准了浙江4处《杭州西湖风景名胜区总体规划（2024—2035年）》《江郎山风景名胜区总体规划（2024—2035年）》《仙居风景名胜区总体规划（2024—2035年）》《仙华山风景名胜区总体规划（2024—2035年）》、福建1处《鼓山风景名胜区总体规划（2025—2035年）》、山东1处《青岛崂山风景名胜区总体规划（2025—2035年）》共6处国家级风景名胜区的总体规划。此次总规批复内容有几处共同的要点值得关注：

1.公布了风景名胜区法定总面积和核心景区面积，总体规划批复后2年内，要完成风景名胜区和核心景区范围的勘界定标，适时向社会公开，并将矢量数据按要求纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”统一管理。真正做到精确分区管控。

2.批复强调：统筹推进高水平保护和高质量发展，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一；妥善处理重大项目布局、城乡建设、居民生产生活与风景名胜资源保护利用的关系，加强文物保护利用和文化遗产保护传承。

3.总体规划是指导风景名胜区保护利用管理、规范空间用途管制的法定依据，必须严格执行，不得随意修改、违规变更，要加强总体规划对保护和开发建设活动的指导约束。

4.衔接好相应层级国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划，根据需要、依据总体规划编制详细规划。这样才能保证总规实施，保证风景名胜区里规划的建设项目用地需求。

5.要严格控制风景名胜区内旅游服务设施数量、用地和建筑规模。尤其是风景名胜区里规划的旅游功能需要配套相应的经营性建设用地，需要落实解决路径、符合国土空间上位规划及法定的规划条件等。

如今，已颁布施行的《国家发展规划法》明确了发展规划与空间规划的关系，刚刚施行的《生态环境法典》对自然保护地规划衔接国土空间规划提出了要求，但《国土空间规划法》仍然在酝酿中，风景名胜区相关规划与所在地国土空间规划的关系仍有待进一步明确。

为此，必须要在已修订施行的国务院《条例》之下，遵循自然保护地相关法律法规，建议适时修订完善风景名胜区规划技术规范体系，为各地各级风景名胜区的规划修编及审批提供政策技术保障。建议主要包括：

1.适时修订原风景名胜区的总规和详规两项国家标准（2018年7月10日颁布、2018年12月1日施行的《风景名胜区详细规划标准(GB/T 51294-2018)》，2018年9月11日颁布、2019年3月1日施行的《风景名胜区总体规划标准(GB/T 50298-2018)》，以适应新形势、新要求；

2.建议有关部门尽快出台风景名胜区规划与国土空间规划体系衔接的实施细则，从国家部委层面统筹规范全国风景名胜区规划工作，维护国土空间规划的权威性和唯一性，真正实现一张蓝图干到底，助力地方经济发展；

3.有条件、有需求的重点省份可依据现行自然保护地法律法规和国务院《条例》出台本省的风景名胜区管理办法，进一步明确风景名胜区内重大项目的用地保障及审批流程。

六、风景名胜区详细规划如何编制？如何审批？

正如近期国家林草局在给首批3省的国家级风景名胜区总规批复中要求的“根据需要、依据总体规划编制详细规划”，《条例》规定的风景名胜区详细规划，自然就是国土空间规划体系下的所在单元详细规划，必须与所在地国土空间规划相衔接，有条件、有需求才编制，而不是必答题，更不是政治任务，也不一定要单独编制。

2023年3月23日，自然资源部发布《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号）指出，国土空间规划下的详细规划包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区详细规划等类型。

2023年11月14日国家林业和草原局曾发布的《风景名胜区条例（修订草案）》（征求意见稿），希望通过《条例》修编更好地推动风景名胜区的保护与合理利用，更好地满足文旅开发的市场需求。新修订的《条例》对规划部分做了重大调整，第十五条规定：风景名胜区规划分为总体规划和详细规划，鼓励有条件的地区将风景名胜区详细规划与相应层级国土空间详细规划合并编制。这一征求意见稿虽然无效了，但对风景名胜区的规划有针对性指导意义，尤其是对后续风景名胜区规划国标的修订提供了指引与参考。

2025年4月16日，自然资源部 国家林业和草原局发布《关于进一步做好自然资源要素保障工作的通知》（自然资发[2025]79号）：鼓励各地探索风景名胜区详细规划和国土空间详细规划协同编制机制，按程序批准并纳入国土空间规划“一张图”后，可作为规划许可的依据。

无论是“合并编制”，还是“协同编制”，以及自然资源部办公厅和国家林草局办公室曾在发给广西自治区的《关于支持桂林建设世界级旅游城市的函》中提出的“部局融合”，都强调的是必须服从大局，服从中央的规划体制改革。所以，除了风景名胜区详细规划的编制要“合并”，要“融合”，建议风景名胜区详细规划的审批也应该由所在地政府的自然资源部门统筹管理按照所有的国土空间规划体系下的详细规划流程报审、报批，而不是另起炉灶由林草部分审批。如果此建议与现行《条例》有冲突的，那就建议先修改条例，或者提请国务院授权调整条例部分条款先过渡一下。

七、风景名胜区内能不能出让经营性用地？

长期以来，风景名胜区内的用地问题、或者说用地与规划衔接的问题，一直未得到足够重视，尤其是在风景名胜区内能不能出让经营性用地，一直存在法规政策障碍，导致风景名胜区的旅游开发受阻。

自然资源要素支持是项目建设、乃至一个地区区域发展的核心保障，对于一个风景名胜区来说，建设用地规模决定了其可能的开发强度，尤其是经营性建设用地多少直接决定了风景名胜区的含金量与市场前景。但由于对风景名胜区普遍存在的一些误区，很多政策制定者、管理者及投资者对风景名胜区里能不能出让经营性用地一直持禁止或谨慎态度或把握不准，延误了发展机会，使得这一原本不是问题的问题也成了风景名胜区发展中的一座大山。

先说结论就是风景名胜区内肯定能且必须出让经营性用地，因为风景名胜区可以搞文旅开发，文旅就是经营性项目，经营性项目就必须有经营性用地，经营性用地就必须公开出让土地使用权选定投资商，除非代表国家的风景名胜区管理机构自己有钱搞开发，那就又回到计划经济时代的政府自嗨了。

再回顾一下我国风景名胜区有关用地政策演变。最初版的1985年6月7日国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》以保护风景名胜资源及如何建设风景名胜区为主，再加上当时土地政策还很初级，所以并未提及用地问题。1995年3月30日国务院办公厅发布实施的《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》（国办发〔1995〕23号）要求“各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地”，从保护资源的角度提出了这一用地禁令。2002年5月15日国务院颁布的《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）要求“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，也不得在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等”，针对当时的急功近利、盲目建设怪象做出了用地限制。2015年11月25日，原国土资源部、住房和城乡建设部、原国家旅游局印发《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）再次明确：“严格旅游相关农用地、未利用地用途管制”，“‌严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及景区土地”‌，“且不得批准因旅游项目配套安排商品住宅而修改规划”，此时的禁令是针对假借旅游名义开发房地产和房地产业疯狂圈地。

值得注意的是，无论是修订前还是修订后正施行的《风景名胜区条例》均没有相关“风景名胜区内不得出让经营性用地”的禁令，但《条例》没有禁令也不代表可以允许随时随地建设、随便供地。《条例》第二十七条规定：“禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物”，就此可以推测，上述历次禁令中提到的“风景名胜资源及其景区土地”应该专指风景名胜区的核心景区，而风景名胜区范围内核心景区外的其他景区/一般景区不应该受此限制，‌‌否则，无经营性用地可供，那也就无从谈风景名胜区发展旅游产业，更无从谈起风景名胜区的旅游转型升级了。

如果坚定了“风景名胜区内可以出让经营性用地”的信心，那就是供什么地、如何供地的事了，首先尽量以盘活存量为主，比如风景名胜区范围内原有的水电站、林场场部、空心村、管理用房、废弃工矿等，通过详细规划调整为符合需要的用途及规划条件，再根据土地性质是国有、还是集体，依法供地。如果确实需要新增用地，也可以通过点状供地、乡村振兴预留规模指标及独立城镇建设用地等路径解决。

八、风景名胜区如何新增索道、缆车等重大项目？

近年来的实践证明，索道、缆车等重大项目几乎成了风景名胜区转型发展中的必选题，不但解决了景区的可通达性，可几何级数地提升流量，索道、缆车本身也可成为一个独立的运营项目，甚至是一个风景名胜区的IP引擎，比如张家界武陵源的天梯、江西三清山的缆车等。

但由于发展与需求是循序渐进的，不断迭代升级的，很多风景名胜区并未在初始规划建设阶段就考虑完善，也有些是因为当时技术条件、造价成本及市场需求所限，即使规划了索道、缆车等重大项目，但迟迟未上马。面对蓬勃发展的市场空间及稍纵即逝的市场机会，我们不能被动等待，当然也不能盲目胡来。

《条例》规定：“在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报省、自治区、直辖市人民政府林业草原主管部门核准”，“风景名胜区规划未经批准的，不得在风景名胜区内进行各类建设活动”。

就增设缆车索道等重大项目，根据实际进程，有的是已纳入之前的风景名胜区规划但未实施建设，有的还只是想法未纳入规划。建议在风景名胜区增设缆车索道项目要充分衔接国土空间规划与三区三线管控，也要利用好风景名胜区纳入自然保护地整合优化及管理机制调整的过渡期，衔接好风景名胜区的旧规划与新规划。增设缆车索道虽然很难，但必须努力，有梦才会有春天！不怕做不到，就怕想不到！机会只会青睐有准备、有梦想的人！

1.先核查一下你的风景名胜区与各地上报国家林草局及正在陆续批复中的自然保护地整合优化方案有啥关系，是否被整合，是否有范围变动，有可能是已经被整合掉了或者想增设缆车索道的位置被划在风景名胜区外了；

2.再对照一下你想建缆车索道项目位置与国土空间规划划定的三区三线方案的关系，是在生态保护红线以内还是以外，如果是以内，基本是没戏了，具体参见《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）等相关文件；

3.查询一下原有的风景名胜区规划报告及批文，确认缆车索道项目是否已纳入之前的规划，是否需要调整位置，找相应的批准机构咨询一下，是否已到期可以修编，或未到期做局部优化调整，增加缆车索道项目或调整位置，同时按审批流程与机构咨询一下后续审批进程，待风景名胜区规划批准后启动项目报批；

4.待风景名胜区按事权责任批准后，风景名胜区规划确定的缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当经科学论证，报省、自治区、直辖市人民政府林业和草原主管部门核准；

5.对接所在区县国土空间规划总规与详细规划（村庄规划），探索为新增缆车索道项目增加配套服务设施建设用地的路径与位置布局、供地方案等，架空的缆车索道和塔基可按照2023年11月29日自然资源部办公厅印发的《乡村振兴用地政策指南（2023年）按原地类管理，索道缆车上下站点尽量依托原有的经营性项目或存量用地，也可以通过上述提到的新增用地路径解决。

2026年6月29日国务院批复（国函〔2026〕61号）、2026年7月6日文化和旅游部印发的《旅游强国建设“十五五”规划》（文旅资源发〔2026〕42号）明确要求“建设一批富有文化内涵的旅游景区和度假区”，风景名胜区无疑是各地建设高品质旅游景区和旅游度假区的重要载体，以及发展大文旅产业的主要资源依托。当前正在进行的包括风景名胜区在内的全国自然保护地整合优化工作为风景名胜区的旅游开发提供了更广阔的发展空间。

2026年8月6日，国家林业和草原局自然保护地管理司袁继明司长带队到中国风景名胜区协会开展专题调研并组织座谈。协会领导汇报说，协会夯实内部建设根基，充分发挥行业桥梁纽带职能，主动服务风景名胜区、自然保护地体系高质量发展大局，在党建引领、行业多维服务、内部规范化管理等多项工作中取得扎实成效。自然保护地管理司领导对协会长期以来助力自然保护地各项建设工作给予的支持表示感谢，充分肯定协会近年各项工作成果。他指出，协会恪守行业社会组织“提供服务、反映诉求、规范行为”核心职能，深耕行业调研、规划编制、团体标准制定、专业技术培训、行业咨询、国内外行业交流等多项务实工作；在自然保护地体系改革进程当中，协会与主管部门同频联动，搭建起主管部门和全国风景名胜区之间的沟通桥梁，引领广大会员单位，为自然保护地高水平保护、行业高质量发展贡献重要力量。国家林草局自然保护地司作为风景名胜区的国家最高管理机构，中国风景名胜区协会作为全行业唯一的国家级协会组织，相信此次调研座谈活动能进一步推动我国风景名胜区事业健康有序发展，推动风景名胜区旅游开发中的规划与用地问题突破瓶颈。

风景名胜区是我国旅游强国建设的‌核心资源载体、生态安全屏障与文化自信基石‌，通过“保护优先、价值转化、品牌引领”驱动高质量发展。在旅游强国进程中，风景名胜区正从传统观光向‌生态文旅融合、高品质度假及共同富裕示范‌转型，已经成为实现“人与自然和谐共生”现代化的重要抓手。‌

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