摘要

自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局三部门联合印发的《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》，是近年来文旅领域含金量最高、突破力度最大的自然资源配置政策，从空间统筹、用途管制、供地模式、存量利用、服务监管五大方面出台增量政策，既为旅游业合理要素支持打开了"天花板"，又以刚性监管守住了发展底线。其核心逻辑是"有保有压"——保的是真正的旅游项目、生态旅游、存量盘活、小型配套；压的是借旅游之名搞房地产、别墅、仿古城等违规建设。对于真正做旅游的企业和机构来说，这是一份实实在在的政策红利。

国务院办公厅：推动闲置低效资产改造转型用于康体旅

微景点：文旅高质量发展时代的新趋势

利好：自然资源部与林草局“一张图”为旅游用地“松绑”

自然资源部与林草局为“自然资源”全面松绑！

传统景区提升，从摒弃“景区思维”开始

牧青行摄/城市公园有了高粱地-北京

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政策出台的时代背景

理解这份政策，首先要理解为什么是现在出台。这份文件不是凭空而来，而是回应了当前文旅行业面临的四大现实痛点。

四大现实痛点，催生政策出台

痛点一：落实国家战略部署。贯彻党中央、国务院关于推动旅游业高质量发展的工作部署，落实全国服务业大会精神，发挥国土空间规划基础性作用。

痛点二：解决旅游项目落地难。旅游项目用地散、多业态跨地类、多类自然资源（土地/森林/海洋/矿产）分属不同部门管理，项目选址、用地报批难。

痛点三：守住国土空间底线。防止旅游项目异化，遏制借旅游开发变相搞别墅、房地产、仿古城、高尔夫等违规建设。

痛点四：对接"十五五"发展需求。把旅游发展纳入国土空间规划"一张图"管理，为未来五年旅游发展预留空间。

正是在这样的背景下，三部门联合出手，一手"松绑"——给旅游业合理的要素支持；一手"收紧"——严防借旅游名义变相搞房地产、违规建设。这一松一紧之间，体现的是"扩能与提质并举、发展与监管统筹"的政策思路。

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五大方面核心内容解读

政策的五大方面，每一方面都有关键突破。

（一）加强对旅游业发展的空间统筹——把旅游空间装进国土空间规划体系

核心逻辑：规划先行，旅游发展不能突破"三区三线"底线，旅游空间需求前置纳入法定国土空间规划，解决旅游项目"无规划可依"的问题。

两大关键举措：

1. 底线约束优先，旅游需求前置纳入"一张图"。

所有旅游空间布局不得突破"三区三线"约束指标，不能触碰生态保护、耕地保护等刚性底线。同时，按照正向优化标准将"十五五"旅游发展空间需求统筹纳入国土空间规划"一张图"，实现规划层面协同科学选址。

2. 风景名胜区规划改革，打通两套规划体系。

将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，允许与地方国土空间详细规划合并编制，简化编制流程。需要省级自然资源、林草部门审查，走完法定规划报批程序后由有权政府批复。

实操意义：

过去风景名胜区规划独立于国土空间体系，容易出现规划冲突。本次打通体系，减少两套规划"打架"，让旅游项目从规划阶段就有法可依。

（二）完善旅游用地用途管制——差异化用地管理，破解小型项目落地难题

这是本文件含金量最高的部分。政策区分了"必须转建设用地"和"可按原地类管理"两类情形，同时明确了生态旅游活动的边界。

突破一：城镇开发边界外可布局独立建设用地

对旅游发展需要、远离城镇零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地。

意义：这是一个相对封闭的正面清单，仅限"加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地"，并非任何旅游配套服务设施都可在开发边界外落地。政策旨在补齐远离城镇的旅游线路上公用设施配套短板，解决此类设施"无处落地"的难题。

突破二：可按原地类管理的正面清单（不改变土地原有地类）

前提条件：纳入国土空间"一张图"监管；涉及林地、草地的，必须符合直服标准，依法办理林草相关手续。不是无条件放开！

（1）小型零星旅游配套：旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道。

（2）简易房车营地：只提供泊位、水电排污，不硬化地面、不影响林木生长。

（3）郊野公园、景区、科普游憩自然景观用地：不改变原地类性质。

⚠️ 重要提醒：

"按原地类管理"≠随便建设！须同时满足三项前提：一是纳入国土空间规划"一张图"加强实施监督（这是持续的监管义务，而非一次性备案）；二是涉及使用林地、草地的，必须符合林业、草原直服标准并依法办理手续；三是仅限清单内小型、简易设施。大规模宾馆、酒店、大型游乐设施不能套用原地类管理，仍需办理建设用地审批。 

突破三：生态保护红线利用规则

生态保护红线内，自然保护地核心保护区之外，允许开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动。

核心保护区依然严格禁止开发建设活动。

突破四：地类制度创新

提出研究增设适配旅游产业的新型国土空间规划地类，实行差异化管控，解决现有地类没有专门旅游地类、旅游项目归类难的制度难题。

同时明确：市县中心城区内公园、旅游景区统一纳入城市公园绿地指标统计。

（三）优化自然资源供应机制——创新供地模式，适配旅游项目特点

针对旅游项目往往跨多个地块、同时涉及土地、森林、海洋、矿产等多种资源的现实，政策推出两项具有突破性的创新供地模式。

创新一：多地块合并按一宗地管理

一个旅游项目包含多个不同用途小地块，可以合并作为一宗地，整体核定规划条件，同时明确每个子地块管控要求，统一核发规划许可。

解决的问题：过去小地块拆分报批，手续繁琐、周期长。合并管理后，大幅简化审批流程。

创新二：多门类自然资源组合标的，整体一次性供应

在特定国土空间规划范围内，涉及需整体使用土地、矿产、海洋、森林等两种及以上多门类自然资源资产发展旅游产业的，可探索统筹形成自然资源资产组合标的，达到供应条件后一次性供应、实施整体运营。

适用前提：并非任何涉及多类资源的项目都可组合供应，只有在规划层面已被识别为"需整体使用"的项目才适用。典型如滨海旅游、森林旅游、矿山公园这类需整体占有多种自然资源的大型文旅项目。

意义：解决了过去多门类资源分别审批、分别出让导致的运营边界不完整、资源配置不协调问题。

（四）鼓励利用存量空间发展旅游产业——盘活存量，减少新增建设用地依赖

政策导向非常明确：少占新地，优先用存量房产、旧厂房、低效文旅用地发展旅游。

三大存量盘活政策：

1. 低效旅游用地治理。要求各地制定本地低效旅游用地认定标准，梳理存量低效旅游用地，推动文旅体商复合业态升级。

2. 存量房产转型文旅接待设施。在规划、安全符合前提下，利用已有存量房屋做旅游接待，可以不改变原有土地用途、权利类型；权利人主动申请变更用地手续的，可协议出让办理。

3. 存量工业用地、老旧厂房转型文旅过渡期政策。不改变用地主体、不突破规划条件（用地性质除外），转型发展文旅，享有5年过渡期，过渡期继续按原土地用途、原权利类型使用土地。

过渡期政策的价值：

过渡期内不用立刻办理土地性质变更，降低老旧厂房改造文旅的时间和资金成本。过渡期结束后需依法完善用地手续（原文未明确"到期后必须变更"，而是留出了"按规定办理"的弹性空间，实际操作中可能存在续期或另行处置的可能）。这对城市更新、工业遗址改造类文旅项目是重大利好。 

（五）提升服务与监管效能——强化事前把关，划清严禁负面清单

政策在"松绑"的同时，也以前所未有的力度强化了监管，核心是"关口前移+底线清晰"。

监管创新一：部门协同前置介入

文旅部门负责项目论证；自然资源、林草部门按照"项目跟着规划走"的要求，在立项决策之前就主动介入审查，提前审核选址、规模、用地。

意义：避免项目落地之后才发现不符合规划造成损失，从源头减少"建了拆、拆了建"的浪费。

监管创新二：资源底数调查

开展自然人文旅游资源调查，把资源位置、权属、规模纳入国土空间"一张图"，为生态产品价值实现（"两山"转化）提供数据基础。

监管创新三：项目自我论证要求

旅游项目必须充分评估市场风险、资金回报，杜绝低水平重复建设、形象工程。

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四大关键突破：对行业影响最大的创新点

四个突破点，直接影响文旅项目的落地成本和运营模式。

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红线与底线：不能碰的负面清单

松绑的同时，政策以前所未有的力度划出了不可逾越的红线。

⚠️ 刚性负面禁令（重中之重）

严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目名义，擅自改变土地现状和规划用途，建设以下项目：

▸ 别墅

▸ 私家庄园

▸ 房地产开发

▸ 高尔夫球场

▸ 主题公园

▸ 仿古城（镇、村、街）

▸ 景观类仿古建筑

政策意图：

堵住"旅游幌子搞地产开发"的常见漏洞，这是监管执法的核心依据。即使包装为旅游项目，上述类别一律禁止，是督察执法重点。 

其他重要风险提醒

1. "按原地类管理"≠随便建设。须同时满足三项前提：①纳入国土空间规划"一张图"加强实施监督（持续监管义务，非一次性备案）；②涉及林地、草地的，须符合林草直服标准并依法办理手续；③仅限清单内小型零星、简易设施。不是豁免手续，大规模宾馆、酒店、大型游乐设施仍需办理建设用地审批。

2. 生态保护红线有边界。仅核心保护区外允许生态旅游活动，不能搞大规模工程建设。

3. 5年过渡期有适用前提。存量工业用地，用地主体不变，规划条件（除用地性质外）不变，到期后需要依法完善用地手续。

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对不同主体的影响与实操建议

不同主体，应该如何抓住这次政策机遇？

对地方政府/文旅部门的建议

1. 抓紧编制"十五五"旅游发展空间规划。抓政策窗口期，将旅游发展空间需求纳入国土空间规划"一张图"，为未来五年项目落地预留空间。

2. 开展旅游资源全面调查上图。摸清区域特色自然和人文资源底数，纳入"一张图"，为"两山"转化和项目选址提供科学依据。

3. 制定本地低效旅游用地认定标准。梳理存量低效旅游用地，推动文旅体商复合业态升级，盘活存量资源。

4. 建立部门协同前置审查机制。文旅、自然资源、林草部门在项目立项前主动介入，从源头减少规划不符、用地受限问题。

对投资机构/文旅企业的建议

1. 重点关注四类政策红利项目。

▸ 生态旅游类：露营、徒步、森林康养、自然教育（生态红线内核心保护区外）

▸ 大型综合类：滨海旅游、森林旅游、矿山公园（多门类资源组合供应）

▸ 城市更新类：老旧厂房、工业遗址改造（5年过渡期政策）

▸ 小型配套类：驿站、房车营地、观景平台（可按原地类管理）

2. 用好用足"多地块合一宗"政策。对于分散布局的小型文旅项目，积极申请合并管理，降低审批成本。

3. 严守负面清单红线。不要触碰别墅、房地产、仿古城、高尔夫等禁止类别，避免投资损失。

4. 加强项目前期论证。充分评估市场风险、资金回报，杜绝低水平重复建设。

对规划设计机构的建议

1. 从"项目设计"转向"空间统筹"。政策要求旅游发展空间前置纳入国土空间规划，规划机构需要具备国土空间规划和旅游规划的双重能力。

2. 加强用途管制研究。深入研究"按原地类管理"的适用条件和操作路径，为客户提供合规的设计方案。

3. 关注存量改造设计。5年过渡期政策将催生大量老旧厂房、工业遗址改造需求，规划机构需要提前布局相关能力。

4. 建立多学科协同能力。多门类自然资源组合供应政策，要求规划机构具备土地、林业、海洋、矿产等多学科的协同设计能力。

这份政策的核心逻辑是"有保有压"——保的是真正的旅游项目、生态旅游、存量盘活、小型配套；压的是借旅游之名搞房地产、别墅、仿古城等违规建设。对于真正做旅游的企业和机构来说，这是一份实实在在的政策红利。 

原题：《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》深度解读

作者：刘宁，北京青蓝文旅规划设计院执行院长

来源：话里有划微信公众号

编辑：钟舒婷

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特别告知：诚意承接各级政府、文旅集团、景区的旅游顾问咨询工作，包括双方协调确定的区域旅游发展战略、项目选址、立项辅助性汇报、规划设计、投资运营、文创产品、推广活动、培训讲座等一系列专项服务，服务期内可根据需要约定现场指导频次，以及有限度的视频和电话指导。

马牧青简介

文化学人，旅游资深专家；

北京青蓝文旅规划设计院院长；

中国城市科学规划设计研究院旅游总规划师；

中国旅游景区协会智库专家；

山西省专家学者协会特聘专家；

江西庐山国家级风景名胜区特聘旅游顾问；

乡村旅居、场景旅游和生活化旅游倡导者与践行者，市场定位“倒行逆施”法和旅游规划“四点论”倡导者。