旅游项目自然资源配置新政,该如何解读与应用?-122号、89号新政精读!

政策梳理 · 学习读本

旅游业发展的自然资源配置政策

以自然资发〔2026〕122号为纲，分门类梳理土地、林地、草原、湿地、海域海岛、矿产的配置规则

■ 土地　■ 林地　■ 草原　■ 湿地　■ 海域海岛　■ 矿产

这意味着一个旅游项目要同时面对四套管制规则——土地、林草、海洋、矿产，以及三层空间约束——规划、生态保护红线、自然保护地。办完用地手续不等于林草关已过，拿到林地审核同意书也不等于可以开工。

01　「可按原地类管理」是三类，不是四类

原文以两个分号分为三段。第三段是「不改变原地类性质的郊野型公园、旅游景区以及其他具有游憩休闲、科普教育的自然景观功能用地」——「不改变原地类性质」这个要件，管到兜底的「其他……用地」。拆成四类，会让外延最宽的那一类反而没有要件，和「按原地类管理」的前提自相矛盾。

02　通用前提是两项，不是三项

原文的通用前提只有两句：纳入「一张图」加强实施监督；涉及使用林地、草地的，需要符合林业、草原直服标准并办理手续。「不硬化地面」只是简易型房车营地这一类自身的要件，「不得建永久设施」原文根本没有。三者并列，既可能对营地以外的情形误加限制，也可能让郊野公园类项目误以为只要不硬化就能随意建设。

03　按原地类管理 ≠ 免办林草手续

这是转述中最容易丢失的一句。三部门通稿和媒体报道在复述「可按原地类管理」时，多未提及林草直服标准这个前提；9 月新出的房车消费措施，概括表述时同样没有复述。以转述为工作依据，会系统性漏掉前提。

林地一侧，直服设施有行业标准和量化上限——森林步道路面宽不超过 2 米、补给点不超过 80 ㎡、庇护所不超过 50 ㎡，且以「林业经营者在其依法经营的林地范围内」修筑为定义要素。参阅：直接为林业生产经营服务工程设施用地规范（LY/T 3426—2025）草原一侧更窄：《草原法》第四十一条列举的直服设施里没有独立的旅游类别，观景台、栈道只能与科研、试验、示范基地等直服主体设施统筹建设。

2015年10号文营地「按旅馆用地管理」

2016年148号文可按原地类管理的只是营地的「其他功能区」

2022年111号文给的是「复合利用」机制

122号文第一次允许营地本体按原地类管理

原文 · 国办函〔2026〕82号 第四条（节录）

对不硬化地面的简易房车营地，可依法按原地类管理。对符合《划拨用地目录》的房车营地，可以划拨方式供应用地；对不符合的，支持经营主体采取长期租赁、先租后让等方式取得用地。

两份文件要叠着读：层级升了，要件没变

82号文层级更高，但第四条只写了「不硬化地面」一项，并冠以「依法」二字，国家林草局也不在十部门之列。具体要件仍按 122号文执行——泊位、水电、排污的服务边界，不影响林木生长，纳入「一张图」，涉林草办直服手续。不宜据此主张「只要不硬化就行」。

第九条：一道选址禁区

「禁止在自然灾害多发、生态区位重要及敏感脆弱区域布局房车露营项目，合理控制项目规模，避免资源闲置浪费。」文件没有界定这三类区域的范围。川西、西藏大片区域同时是地质灾害易发区和生态敏感区，选址前的灾害与生态敏感性排查因此成了硬功课。

城镇开发边界外的单体经营性旅游设施，不能当然通过征收取得国有地

《土地管理法》第四十五条前四项公益情形不含单体经营设施；第（五）项成片开发须位于国土空间规划确定的城镇建设用地范围内。独立城镇建设用地在规划上属于城镇建设用地，38号文第六条也规定此范围内因成片开发征收土地的不再单独编制成片开发方案——但仍须符合公共利益、纳入年度计划、经省级以上人民政府批准。

「远离城镇零星布局」的单体设施能否认定为「综合性开发建设活动」，各地掌握不一。所以准确的说法不是「拿不到」，而是不能当然取得，须个案论证并以省级口径为准。不具备条件的集体土地，走入市或者入股联营。

经营性旅游项目不得占用永久基本农田

《土地管理法》第三十五条只为国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目留了经国务院批准的通道。以交通等基础设施立项的旅游公路按项目属性另行判断，但经营性旅游项目不属于可以申请的情形——不是「一般不予批准」，是没有这个口子。

自然保护区　国务院令第830号 · 2026-03-15 施行

分区由「核心区—缓冲区—实验区」改为「核心保护区—一般控制区」。一般控制区「仅允许」开展的人为活动是一份封闭式正面清单，其中含生态旅游；修筑设施还须另经林业草原主管部门同意。

风景名胜区　国务院令第829号修改 · 2026-03-20 施行

主管部门改为林业草原主管部门；国家级景区内修建缆车、索道等重大工程，选址方案须报省级林草主管部门核准。

生态环境法典2026-08-15 施行

《环境保护法》《环境影响评价法》《水污染防治法》等十部法律同时废止。饮用水水源一级保护区禁止旅游现依第三百一十九条，旅游专项规划的生态环境影响评价依第八十七条。仍援引环评法条款的在编文本，属依据已废止。

国土资规〔2015〕10号　支持旅游业发展用地政策的意见

经《自然资源部关于公布第四批已废止或者失效的规范性文件目录的公告》（2020年第88号）废止。该文原另自设「有效期五年」。

国土资规〔2015〕5号　新产业新业态用地的意见

部规范性文件库载明：依部令第2号「规范性文件有效期满，自动失效」。

自然资规〔2019〕4号　设施农业用地管理有关问题的通知

经《自然资源部关于公布第七批已废止或者失效的规范性文件目录的公告》（2026年第1号）废止或者失效。现行操作依据是 38号文第十三条第一款。

自然资规〔2019〕6号　探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见

与 4号文同批废止或者失效（2026年第1号公告）。

第四份最值得注意

48号指南第十一条（一）「观光台、栈道不征收（收回）、不转用」，就转录自 6号文；四川 2025 年乡村旅游政策第五条至今仍把「矿山修复地观光台栈道」列为复合利用情形。源头废止之后，这条规则的现行依据应改引 122号文第二部分。

临时用地：2026 年 11 月 4 日

《关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）有效期届满。修订稿已于 9 月 10 日公开征求意见、9 月 30 日截止，正式接续文件尚未印发。施工便道、料场、节庆场地类的报批，要盯住这个时点。

草原：七十公顷以上审核的委托期已过

国家林业和草原局 2023 年第 2 号公告的委托期 2026 年 1 月 31 日届满，截至 9 月未见续期公告。涉及大面积草原的项目，审核权限要先向林草主管部门确认。

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122号文逐部分精读 · 土林草湿海矿分门类规则 · 八类业态路径速查 · 四川与西藏实施口径