生态保护红线内到底能不能搞旅游?新规说清楚了

“这块地在红线里面，旅游项目肯定做不了。”

这句话，过去几年在文旅行业里听过太多次。景区想修一条生态步道，被告知在红线内；营地想扩建几个泊位，被告知在红线内；甚至一个观景平台、一个生态厕所，都可能因为落在红线范围内而胎死腹中。

红线，成了文旅项目最大的“不可说”。

2026年7月，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（自然资发〔2026〕122号），对这个问题给出了前所未有的明确回答。

文件明确：“支持在生态保护红线内自然保护地核心保护区外开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动。” 

一句话，把过去模糊的边界画清楚了。

政策原文附于文末。

01

先搞清楚一个关键问题：红线≠全部禁止

很多人把“生态保护红线”和“禁止一切开发”画等号。这是一个普遍的误读。

生态保护红线是一个管控边界，它内部并不是铁板一块。根据管控强度的不同，红线内实际上分为两类区域：自然保护地核心保护区，自然保护地核心保护区以外的区域。

核心保护区，原则上禁止人为活动。这是底线，没有商量余地。

核心保护区以外的区域——包括自然保护地的一般控制区，以及自然保护地以外的红线区域——管控逻辑完全不同。根据2022年发布的《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号），这一区域禁止开发性、生产性建设活动，但允许10类对生态功能不造成破坏的有限人为活动，其中就包括“不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及符合相关规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设及维护”。

这意味着，红线内“能不能搞旅游”，从来不是一个“能或不能”的问题，而是一个“在哪里搞、搞什么、怎么搞”的问题。

2022年的文件已经开了口子，但口子开得不够清晰——“适度参观旅游”到底是什么形态？“相关必要设施”包括哪些？行业看不懂，地方不敢批，项目落不了地。

2026年的新规，把这个口子彻底说清楚了。

02

新规说清楚了什么？三类活动正式获得“通行证”

与2022年文件相比，2026年《意见》最大的变化，是把“适度参观旅游”这个笼统表述，变成了具体的活动类型清单。

露营、徒步、观光、研学、森林康养——这五类活动，被明确列入支持范围。

这不是简单的“换了个说法”。露营和徒步，过去在很多红线区域的审批中被视为“有安全风险、有环境扰动”的活动，常常被挡在门外。研学涉及人员聚集和设施配套，森林康养涉及住宿和餐饮服务，都比“参观”的颗粒度更细、落地难度更大。

现在，这五类活动有了明确的政策依据。自然资源部国土空间规划局局长在解读中明确表示，目标是“实现生态保护与游憩利用协同发展”。

更值得关注的是，新规还提出了一个方向性的制度安排：“在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控政策。” 

这意味着，未来旅游用地不再简单地套用“建设用地”或“非建设用地”的二元分类，而是可能拥有专门的地类身份和管控规则。对文旅行业而言，这是一个根本性的制度松绑信号。

03

设施怎么落地？这些配套不再需要建设用地审批

活动获得了许可，但设施能不能建，才是项目落地的关键。

新规明确，以下设施可按原地类管理，并纳入国土空间规划“一张图”监督，不再需要办理建设用地审批手续：

小型零星的旅游配套服务设施——包括旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等。这意味着，景区在红线内建设一个生态厕所或一段架空栈道，不再需要走建设用地审批流程。

简易型房车营地——主要提供泊位、水电、排污等服务，且不影响林木生长、不硬化地面的。这一条直接解决了房车营地长期面临的“用地性质认定”难题。官方解读中有一句话说得直白：“自驾游、房车游比较火，能够提供泊位、水电、排污等基本服务的房车营地，只要不影响草木生长、不搞地面硬化，也无需办理建设用地手续，大大简化了审批流程。”

不改变原地类性质的郊野型公园、旅游景区——以及其他具有游憩休闲、科普教育功能的自然景观用地。

需要注意的边界是：涉及使用林地、草地的，需要符合林业、草原直服标准并办理手续。这不是“什么都不用管”，而是“用地性质不变，但行业管理手续仍需办理”。

04

什么不能搞？红线依然清晰

新规在放开的同时，也把边界画得很清楚。

生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动。这一点没有变。

核心保护区以外的区域，禁止开发性、生产性建设活动。可以搞生态旅游活动，但不能搞开发性建设。

文件同时明确了负面清单：严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城（镇、村、街）、景观类仿古建筑等。

此外，涉及新增建设用地的项目，在报批用地时，仍需附省级人民政府出具的“符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见”。这个认定意见不是走过场——它要求项目在立项阶段就接受自然资源和林业部门的审查，确认其属于“有限人为活动”范畴。

05

最关键的一步：规划窗口期

新规第一条就提出了一个硬要求：按照正向优化标准将“十五五”旅游发展的空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”。

这句话的分量，比任何一条具体政策都重。

它意味着，“十五五”期间想在生态保护红线内做旅游项目，必须在国土空间规划编制阶段就把空间需求“框”进去。错过规划窗口期，后续项目即使符合新规的所有条件，也可能因为“不在规划一张图内”而无法落地。

对文旅投资者和地方政府而言，这是一个明确的行动信号：不是“有项目了再去找地”，而是“在规划阶段就为旅游项目预留空间”。

结语

红线内能不能搞旅游？新规的答案不是简单的“能”或“不能”。

它说的是：核心保护区不能，核心保护区以外的区域可以，但只能是生态旅游，不能是开发性建设。

露营、徒步、观光、研学、森林康养——这些活动获得了明确的合法身份。生态厕所、架空步道、不硬化的房车营地——这些设施不再需要建设用地审批。

但前提是，要在规划窗口期内，把项目“框”进那张图。

附：《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》全文

（点击查阅政策原文：自然资源部 文化和旅游部 国家林业和草原局关于优化自然资源配置推动旅游业规范有序发展的指导意见）