国家三部局出台用地与规划新政推动旅游规范有序发展

国家三部局出台用地与规划新政推动旅游规范有序发展

2026年9月15日，自然资源部官网及多家媒体同时公布了2026年7月23日自然资源部 文化和旅游部 国家林业和草原局联合印发的《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（自然资发〔2026〕122号），《指导意见》旨在贯彻党中央、国务院关于推动旅游业高质量发展的工作部署，落实全国服务业大会精神，为旅游强国建设十五五规划落地提供自然资源要素保障。《指导意见》从优化空间布局、完善用途管制、创新供地模式、盘活低效用地、提质服务与监管效能等方面制定具体措施，护航旅游业规范化品质化高质量发展，释放内需市场新潜力。

依据我国土地与规划方面的现行法规政策，聚焦旅游业发展现实要求与趋势走向，《指导意见》具有多个创新点与突破点，值得品读。

旅游衔接总规动态维护：强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，依据国土空间规划科学布局旅游业发展空间。结合国土空间规划体检评估和动态维护，在不突破“三区三线”等约束性指标和底线管控要求的前提下，按照正向优化标准将“十五五”旅游发展的空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”），协同开展科学选址。

风景名胜区规划衔接国空：将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制，经省级自然资源、林业草原主管部门审查同意并经详细规划法定审查程序后，按照规定报有批准权限的部门或地方人民政府批复。

独立城镇建设用地：对旅游发展需要、远离城镇零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地，完善旅游业服务体系。多地已推出的零星/独立城镇建设用地正面清单允许用于乡村酒店、民宿等项目，如果仅限制在旅游公共服务配套设施，势必引发不小的争议。

首次创新提出可按原地类管理与林草直服用地协同办理：包括小型零星的旅游配套服务设施（旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等）；主要提供泊位、水电、排污等服务，且不影响林木生长、不硬化地面的简易型房车营地；不改变原地类性质的郊野型公园、旅游景区以及其他具有游憩休闲、科普教育的自然景观功能用地。比以往的按原地类管理多了一些，但也少了停车场、观景台、乡村旅游道路等，各地应根据需要进一步细化落地。

并宗管理：对于单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可探索将多个地块按一宗地进行管理，依据规划核定宗地规划条件并明确单个地块规划要求，依法核发规划许可。

自然资源组合供应：在特定国土空间规划范围内，涉及需整体使用土地、矿产、海洋、森林等两种及以上多门类自然资源资产发展旅游产业的，可探索统筹形成自然资源资产组合标的，达到供应条件后一次性供应，实施整体运营。

首次提出低效旅游用地发展复合业态：各地结合实际研究制定低效旅游用地认定标准，深入评估低效旅游用地情况，找准空间治理问题短板，结合区域优势特点、资源资产条件等，明确功能完善和空间优化方向，支持文旅体商等复合业态发展。

细化原用途管理：在符合规划管控、安全等要求下，土地权利人利用现有房产兴办文化和旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。在不改变用地主体和规划条件（用地性质除外）的前提下，利用存量工业用地、老旧厂房等空间发展文化和旅游业态的，可享受5年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期支持政策。

强调自然资源、林草部门提升服务与监管效能：提前介入，靠前服务，严格监管。自然资源、林业草原主管部门要按照“项目跟着规划走”的要求积极参与项目前期把关，在立项和决策阶段前主动介入；防止低水平重复建设，不搞“形象工程”；严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城(镇、村、街)、景观类仿古建筑等。

《指导意见》特别要求“在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控政策”，从根本上保证旅游业发展的自然资源要素需求，2026年5月7日，自然资源部办公厅下发征求《关于印发<用地用海分类指南（2026版）>的通知》意见的函（自然资办函〔2026〕773号），目前仍在修订中，相信会在即将定稿出台的《用地用海分类指南》中体现。

《指导意见》明确“支持在生态保护红线内自然保护地核心保护区外开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动”。这与之前发布的《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号，2022年8月16日，自然资源部、生态环境部及国家林业和草原局）、《国家发展改革委、体育总局<关于建设高质量户外运动目的地的指导意见>的通知》（国办函〔2025〕12号，2025年1月20日，国务院办公厅转发）、《关于促进林下经济发展的若干措施》（国家林业和草原局，2025年12月4日）等政策文件相关提法吻合一致。

《指导意见》还提出“位于市县中心城区范围内的公园、旅游景区，整体纳入城市公园绿地指标统计”，首次将都市区的旅游功能区与强制性公园绿地指标统筹规划建设，增强了城市发展韧性与空间，提升了自然资源利用效能，节约了投资与维护运营成本。

2015年11月25日，原国土资源部、住房和城乡建设部、原国家旅游局印发《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号），提出了积极保障旅游业发展用地供应、明确旅游新业态用地政策、加强旅游业用地服务监管共3各方面的12条意见，有效期五年。该意见对近年来的旅游业发展具有重大历史意义，虽早已到期，一直未更新，但官方与实操中仍然有陆续引用。如今国家三部局再次为旅游业专门出台用地与规划新政，既是对原有《意见》的升级，也是相关部委积极响应中央部署，为旅游强国建设保驾护航。

近年来，旅游业虽跌宕起伏，但也确实发展迅猛，尤其是旅游新业态新产品不断涌现，旅游已经从单纯的“游山玩水”转变成老百姓的生活方式，旅游业被列入国家战略实至名归，同时也孕育了更广阔的投资发展机会。

除了国家部委层面出台的旅游用地专项政策，近年来也有一些旅游业重点省份结合自身需求出台了自己的专项政策。比如，2024年6月13日，河南省自然资源厅、河南省文化和旅游厅联合发布的《河南省旅游民宿用地政策指引（试行）》（豫自然资发〔2024〕26号），2025年3月25日，云南省自然资源厅发布的《关于加强旅居产业用地保障的通知》(云自然资利用〔2025〕73号），2026年2月9日，浙江省自然资源厅 浙江省林业局印发的《关于完善乡村农文旅项目用地用林用草用湿管理的通知（试行）》（浙自然资规〔2026〕4号）等。

用地与规划问题是旅游业发展的根本保障，土地爷呼吁，一是要加快《旅游法》修订，吸纳旅游用地成熟经验，把政策文件措施固定化、法制化；二是各地要结合本地区需求与实情，细化落地政策，比如此次《指导意见》提及的低效旅游用地认定标准、独立城镇建设用地旅游项目用地清单等。

来源 土地爷