十五五”文旅规划发布后,地方旅游项目将如何重新排序?——从规划方向到项目申报与评价机制
十五五”文旅规划发布后,地方旅游项目将如何重新排序?——从规划方向到项目申报与评价机制2026年9月16日，文化和旅游部正式印发《文化和旅游发展“十五五”规划》。此前，文化和旅游部已于2026年7月印发《旅游强国建设“十五五”规划》，并经国务院同意。 两份规划的相继发布，意味着“十五五”时期文化事业、文化产业和旅游业的发展目标、重点任务与实施机制进一步明确。对于地方文旅部门、旅游项目投资方、景区运营主体和规划咨询机构而言，接下来值得关注的问题，已经从“国家鼓励哪些方向”，逐渐转向： 地方现有项目需要如何重新审视？新项目凭什么进入规划、项目库和资源配置体系？ 政策规划不会直接生成一个全国统一的旅游项目排名，也不会意味着所有热门业态都能获得支持。真正影响项目优先级的，是国家战略方向与地方发展条件之间的匹配程度，以及项目自身能否证明市场需求、运营能力、综合价值和实施可行性。 本文尝试沿着一条完整链条展开研究： 其中，项目申报是入口，项目建设是过程，持续运营和综合效益才是最终需要回答的问题。
首先需要区分两份规划的定位。 《旅游强国建设“十五五”规划》主要围绕旅游强国建设，强调完善现代旅游业体系、优化旅游空间布局、培育旅游发展新动能、丰富旅游供给、释放消费潜力、提升服务质量和推进高效能治理。 《文化和旅游发展“十五五”规划》则统筹文化事业、文化产业和旅游业发展，部署了八个方面重点任务，并在充分论证基础上设计了54个重点工程项目，为规划实施提供支撑。文化和旅游部官方通知同时要求各地结合实际组织实施。 这两个文件共同传递出一个信号：未来文旅项目的判断标准，会越来越接近“能否服务高质量发展和形成实际效益”，而不只是项目是否具有文旅概念。 国家层面的规划重点包括： 这些方向具有明确的政策意义，但不能简单理解为“只要属于某个业态，就一定具备投资价值”。对于地方项目而言，真正需要进一步研究的是：政策方向如何转化为项目定位？项目定位如何转化为产品设计？产品设计又如何转化为可持续经营？
过去较长一段时间，部分地方文旅项目的形成路径比较相似：地方拥有一定资源基础，先提出文旅发展目标，再通过规划包装、项目招商、节庆活动或基础设施建设推动项目落地。在这一过程中，项目容易出现几种偏差： 第一，重建设、轻运营。项目规划阶段能够清晰描述建筑、景观、设施和投资规模，却缺少对日常经营主体、客群结构、产品收入和运营成本的系统分析。 第二，重概念、轻需求。项目使用“沉浸式”“田园综合体”“文旅融合”“研学基地”等概念，但没有说明具体游客为什么来、愿意支付什么费用，以及淡季如何维持经营。 第三，重一次性客流、轻长期关系。活动期间客流集中，项目短期曝光较高，但活动结束后缺少常态化产品、会员关系、复购机制和持续传播内容。 第四，重项目数量、轻项目组合。地方项目库中可能存在大量单体项目，却缺少围绕交通、住宿、餐饮、文化体验、商业消费和公共服务形成的区域协同。 “十五五”规划强调加强文旅项目建设规范管理、防止闲置浪费，实际上为地方项目重新评估提供了政策背景。这并不意味着过去所有项目都需要推倒重来，而是意味着地方需要更认真地回答：
理解文旅项目的未来排序，不能只看国家规划中的关键词。更有价值的分析方法，是研究政策如何逐级转化。 国家规划主要明确战略目标、重点任务和政策导向。例如，国家“十五五”规划纲要提出，丰富高品质旅游产品供给，发展乡村旅游、康养旅游、工业旅游等业态，规范发展研学旅游，完善旅游公共服务，加强文旅项目建设规范管理。 这一层回答的是国家希望文旅产业向什么方向发展？它提供方向，但通常不会替地方确定某个项目的具体投资规模、建设地点和商业模式。 地方需要结合本地资源、人口结构、交通条件、产业基础、财政能力和市场半径，形成具有区域适配性的任务体系。同一个国家政策方向，在不同地区可能对应完全不同的项目：山区可能重点发展生态旅游、户外运动、康养和乡村旅游；传统工业城市可能重点研究工业遗产、工业博物馆和产业旅游；农业地区可能围绕农业生产、农产品加工、乡村休闲和研学体验形成产品组合；大城市可能重点发展城市文化体验、演艺、会展、夜间消费和入境旅游服务；资源型景区可能更关注生态保护、游客承载力和产品结构优化。 地方规划的核心工作，不是把国家规划中的所有关键词都纳入，而是建立“本地资源—目标客群—产业基础—发展任务”之间的联系。 规划方向进一步进入年度工作计划、专项政策、项目征集通知和资金管理办法。这一层开始涉及：支持对象；申报主体；项目条件；申报材料；资金安排；项目实施周期；绩效目标；验收与监督要求。 需要注意，规划提出的方向与财政资金支持并非一一对应。一个项目符合规划方向，不代表一定获得财政资金；一个项目能够申报某项资金，也不代表其已经具备长期商业价值。 因此，研究项目申报时，需要将“方向适配”和“资金资格”分开判断。 很多专项资金项目并非在申报通知发布后才开始形成，而是需要提前纳入地方项目储备库，经过筛选、论证和排序。这意味着项目申报工作的起点可能远早于正式申报日期。 项目主体需要提前准备：项目基础资料；规划依据；建设条件；资金来源；市场分析；运营方案；绩效目标；风险分析；相关审批和合规文件。 对于地方管理部门而言，项目库不应只是项目名称和投资金额的汇总表，而应逐步成为项目成熟度、实施条件和综合价值的管理工具。
这里所说的“重新排序”，不是指国家已经公布统一的项目排名，而是基于规划导向和项目管理要求，对地方项目优先级进行分析。 过去地方文旅投资容易关注新景区、新街区、新综合体和新设施。 未来需要同时关注：已建景区的产品更新；老旧街区的运营优化；既有场馆的利用率；旅游线路之间的衔接；闲置空间的再利用；公共服务设施的补短板；既有项目的经营恢复与功能升级。 存量项目提质并不意味着完全放弃新建项目，而是要求地方先判断：现有资源和设施是否已经得到充分利用？新增投资是否能够解决真实短板？ 例如，一个县域已经拥有多个景区、民宿和节庆活动，但游客停留时间短、夜间消费不足、交通接驳不便，那么新增一个大型景区的必要性，可能低于改善区域游线、公共服务和产品组合。 对于咨询机构而言，未来“存量项目运营诊断”可能成为比单纯新项目策划更重要的工作内容。 一个景区可以拥有独特资源，但游客是否愿意停留两天、三天，往往取决于景区之外的产品和服务。 区域旅游发展需要进一步组织：景区与城市空间；乡村与农业生产；住宿与餐饮；文化场馆与演艺；交通与旅游线路；节庆活动与常态化产品；自然资源与教育体验。这意味着未来项目评价不能只看单个项目的建设规模，还要看它在区域旅游系统中的位置。 一个项目可以承担多种功能：目的地核心吸引物；游客集散节点；消费承接空间；文化展示平台；乡村产业带动节点；旅游公共服务设施。 项目价值由此从“自身能做什么”，扩展为“能够为区域旅游系统补充什么”。 “沉浸式体验”“文旅综合体”“亲子研学”“乡村度假”等概念仍然具有发展空间，但概念本身不能证明项目成立。项目需要进一步说明： 以研学项目为例，项目不能只建设教室、展馆和户外场地，还需要明确课程体系、师资配置、学校或家庭客群、服务流程、活动频率和安全管理。 以乡村旅游项目为例，不能只围绕建筑改造和景观提升，还要研究农业生产、餐饮、住宿、采摘、自然教育、地方文化和农产品销售之间如何形成经营关系。 未来项目的竞争力，越来越依赖需求是否真实、产品是否具体、运营是否可执行。 国家规划强调扩大文旅消费、丰富高品质产品供给、打造沉浸式互动式消费新场景。 这一方向与地方正在开展的文旅消费季、节庆活动和主题营销密切相关。但活动不应只被理解为某个时间节点的客流组织。 更值得研究的是： 例如，一个乡村丰收节可以包含：农产品采摘与销售；地方餐饮；农事体验；亲子课程；民俗展示；乡村住宿；手作体验；会员预约；农产品持续配送。 活动负责创造到访理由，场景负责承接消费需求，运营机制负责维持后续关系。 项目评价因此需要从“活动举办情况”延伸至：活动带来的新增客流；住宿和餐饮转化；商户经营收益；产品销售；游客复购；活动后常态化产品；本地居民参与和收益。 对于农文旅项目而言，这种转化尤其重要。节庆活动可以成为农业、文化和旅游产业的连接器，但不能长期依赖一次性活动维持项目热度。 旅游项目投资额大，并不代表项目价值高。 未来项目评价需要同时关注：市场效益；经营收益；就业带动；产业协同；公共服务；文化传承；生态保护；社区参与；安全与风险；长期资产利用率。 对于政府主导的公共文化和旅游基础设施项目，不能完全使用商业项目的利润指标评价对于以市场经营为主的文旅商业项目，也不能只依靠公共价值叙事来回避经营问题。不同类型项目需要建立不同的评价逻辑。 例如： 项目评价不应追求所有项目使用完全相同的指标，而应在统一原则下进行分类评价。
根据“十五五”规划中的重点任务，可以建立一个供地方项目研究使用的方向观察框架。以下内容属于基于国家规划的研究方向归纳，不代表国家已经发布统一的项目优先级，也不等于所有项目均有专项资金支持。 重点关注：旅游产品更新；特色主题线路；旅游演艺；文化体验；城市旅游产品；景区服务提升；旅游公共服务；入境旅游便利化。 研究重点应放在产品质量、游客体验和目的地综合承载能力，而不只是新增项目数量。 国家“十五五”规划提出发展县域富民产业，开发农业多种功能，培育乡村休闲旅游、文化体验和农村电商等新产业新业态。 因此，值得关注的项目不只是传统农家乐和采摘园，还包括：农业生产与旅游体验结合；农产品加工与品牌销售；自然教育与研学；乡村文化体验；农事节气产品；农业主题住宿；农村电商与游客消费；联农带农机制。 这里需要特别强调：乡村旅游项目是否具有价值，不能只看是否使用“农文旅融合”概念，而要看农业是否真正参与产品生产、收益形成和产业组织。 文化遗产类项目需要同时处理保护、展示、利用和社区关系。 可以重点研究：历史文化街区更新；文物和文化遗产展示；非遗传承体验；文化场馆运营；传统村落保护利用；地方文化品牌；文化线路和主题旅游。 此类项目的评价不能只看游客数量，还应关注文化表达是否准确、保护措施是否充分、社区是否参与，以及项目是否形成长期教育和公共文化价值。 国家规划提出推动科技赋能文化和旅游发展。 值得关注的项目包括：智慧旅游服务平台；数字导览；AI旅游服务；客流管理；多语种服务；数字展陈；文旅数据应用；线上线下融合产品。 但需要防止“技术展示替代游客价值”。项目使用AI、数字孪生或沉浸式技术，最终仍然需要回答：是否解决了游客真实问题；是否改善了服务效率；是否增加了消费价值；是否降低了运营成本；是否能够持续更新内容；是否具备合理的维护成本。 康养旅游、户外旅游、体育旅游、房车露营、邮轮游艇等方向具有政策关注度。 但不同地区需要根据资源条件、气候、交通、客群和安全保障能力进行选择。对于山区、森林、湖泊和乡村地区，项目研究应重点关注：生态承载力；季节性；专业服务；医疗与应急保障；住宿和餐饮配套；目标客群的支付能力；淡季经营方式。 不能因为某个业态在其他地区取得成功，就直接复制其投资规模和产品形式。
项目申报材料的重要性不会降低，但材料工作的专业要求可能进一步提高。 一个完整的项目申报逻辑，至少需要证明以下几个层面。 项目需要说明与哪些国家、地方规划和专项政策相衔接。 但不能简单堆积政策名称，应当明确： 对应哪一项任务； 项目解决什么问题； 项目如何落地； 项目与地方已有工作之间是什么关系。 需要说明项目究竟建设什么、服务谁、由谁实施。 项目边界不清晰，容易出现投资规模扩大、建设内容重复、后续运营责任不明等问题。 市场分析不能只引用全国旅游人次和旅游收入数据。更需要研究：项目所在区域的客源结构；周边竞争项目；交通时间半径；客群消费能力；季节变化；现有产品缺口；游客真实评价；目标产品的购买意愿。 全国旅游市场增长，并不自动等于某个地方项目能够获得足够客流。 项目需要明确： 谁负责建设； 谁负责运营； 谁负责招商； 谁负责产品开发； 谁承担安全责任； 谁维护公共设施； 谁负责项目后续评价。 尤其是文旅综合体、乡村旅游项目和大型节庆项目，建设主体与运营主体可能并不相同。两者之间如果缺乏明确机制，项目交付后容易出现运营断层。 项目应当区分： 政府投资； 社会资本； 企业自筹； 银行融资； 运营收入； 公共服务支出； 后续维护成本。 对于商业项目，不能只测算建设期投资，还要测算运营期成本、现金流和收益结构。 对于公共项目，也应说明后续运营维护资金来源，避免形成“建成后无人管理”的风险。
目前并不存在一套已经适用于全国所有文旅项目、且完全统一的“十五五文旅项目评分表”。不同项目、不同资金渠道和不同地区会采用相应的申报、评审和绩效管理要求。 但从规划强调的高质量发展、项目规范管理、消费体验和综合效益来看，可以建立一套用于前期研究的项目评价框架。 是否符合国家和地方规划； 是否回应地方实际发展问题； 是否与区域产业方向一致； 是否避免重复建设。 资源是否真实、独特； 文化内容是否具有依据； 资源保护边界是否明确； 项目是否形成合理的资源组合。 客群是否明确； 需求是否有数据或调研支持； 产品是否具体； 消费价格是否合理； 淡季是否存在经营方案。 是否有明确运营主体； 收入来源是否多元； 成本结构是否可控； 是否存在复购机制； 是否具备持续更新能力。 是否与周边景区、乡村、商业和交通形成关系； 是否能够延长游客停留； 是否带动本地企业参与； 是否促进区域产品组合。 是否带动就业； 是否促进居民参与和收益； 是否保护生态环境； 是否推动文化传承； 是否具备公共服务价值。 土地、规划、建设条件是否具备； 资金来源是否明确； 安全风险是否可控； 项目建设周期是否合理； 后续运营责任是否清晰。 这套框架是用于项目研究和前期诊断的建议模型，不能直接替代具体地区的官方评审标准。
农文旅项目可以作为观察“项目重新排序”的典型场景。假设某地计划建设一个乡村文旅综合项目，初步方案包括：乡村景观提升；民宿建设；采摘园；亲子乐园；文化展示馆；节庆活动；农产品市集。如果按照传统建设思路，项目重点可能集中于空间布局、建筑风貌和投资估算。 但按照“十五五”时期更加重视高质量供给、消费体验、项目规范管理和综合效益的要求，可以进一步追问： 采摘园是否具有稳定农业生产？ 农产品是否具有地方特色？ 农业生产是否能够支持长期体验，而不只是活动期间开放？ 项目的核心吸引物是什么？ 是农业体验、自然教育、地方饮食、乡村住宿，还是文化活动？ 不同客群是否对应不同产品？ 游客除了门票或采摘费用，还能否购买：餐饮；农产品；课程；住宿；手作；主题活动；会员服务；季节性产品。 农业生产具有季节性，乡村项目需要设计不同季节的产品组合。 例如：春季自然观察；夏季农事体验；秋季收获活动；冬季地方饮食、手作或文化课程但季节性产品不能只停留在概念层面，还需要考虑人员、成本、客流和市场传播。 项目收益是否由单一运营主体获得？ 本地农户、餐饮商户、手工艺人、住宿经营者和文化传承人是否参与？ 是否存在清晰的合作与收益分配机制？ 这类问题能够帮助项目从“乡村空间建设”走向“乡村产业运营”。
在实际研究中，可以把项目判断分成三个层次。 回答： 这一层决定项目是否具有方向上的合理性。 回答： 这一层决定项目是否具备落地基础。 回答： 这一层决定项目是否值得长期投入。 可以将项目初步判断表达为： 这里的公式是研究工具，不代表官方已经采用该计算方法。它的作用是提醒研究者：项目判断不能只看单一维度。 如果某项目政策适配度很高，但缺乏运营主体和市场需求，仍然需要谨慎。 如果某项目市场需求明确，但与地方规划、生态保护或公共安全要求不匹配，也不能仅凭商业潜力推进。
如果项目从一开始就只围绕申报关键词展开，容易出现政策语言与真实产品脱节。 正确的研究顺序应当是：地方问题和资源基础 → 市场需求 → 项目定位 → 产品与运营 → 规划衔接 → 申报材料。 研学、沉浸式体验、低空旅游、康养、露营和文旅综合体等方向各有适用条件。 项目是否成立，需要回到资源、客群、场景、成本和运营能力。 文旅项目往往具有较高的维护、内容更新、人员服务和营销成本。 尤其是场馆、主题街区、沉浸式项目和大型活动，项目建成后的持续投入不能被忽略。 需要进一步分析： 停留时间； 人均消费； 消费结构； 淡旺季差异； 重游率； 本地居民使用； 国际游客服务； 企业经营收益。 游客数量是重要指标，但不能独立证明项目经营成功。 地方项目库需要避免“各自申报、各自建设、各自运营”。 未来更值得研究的是： 项目之间是否能够形成区域旅游线路、产品组合、公共服务网络和产业协作机制。
“十五五”规划落地后，文旅规划工作的价值可能进一步从空间策划扩展到项目全生命周期研究。 政策与规划解读；资源和市场研究；项目筛选；投资与运营分析；产品体系设计；项目绩效评价；产业协同研究；项目后评估。 规划文本仍然重要，但文本本身不应成为工作的终点。 项目库动态管理；项目成熟度分级；建设与运营协同；绩效目标设计；资金使用效果跟踪；存量项目盘活；企业和社区参与；跨部门协同。 真实市场调研；清晰的运营定位；可持续收入结构；专业运营团队；产品更新机制；安全和合规管理；长期现金流意识。 未来文旅项目研究可能会更加重视“项目为什么成立”和“项目如何持续运行”，而不只是“项目如何获得立项”。
“十五五”文旅规划发布后，地方旅游项目不会简单地按照某些热门关键词自动获得优先级。更值得关注的变化，是项目判断逻辑正在逐渐从单一的建设导向，转向更加综合的规划适配、市场需求、运营能力和长期价值。 未来地方文旅项目需要持续回答六个问题： 为什么要做？——是否回应国家和地方发展任务？ 凭什么做？——是否拥有真实资源、产业基础和市场需求？ 为谁做？——是否明确目标客群与消费需求？ 谁来运营？——是否具备稳定的实施主体和运营能力？ 如何持续？——是否有收入结构、产品更新和淡季经营方案？ 留下什么？——是否形成产业价值、公共价值、文化价值和生态价值？ 对于地方政府而言，规划落地不应只是把任务拆解为项目清单；对于项目业主而言，项目申报也不应只是一次材料提交；对于规划咨询机构而言，真正值得积累的能力，是把政策方向转化为可实施、可经营、可评价的项目方案。 “十五五”时期，文旅项目的竞争将越来越集中于：谁能更准确地理解政策，谁能更清楚地识别需求，谁能把项目做成长期运行的产品。 
文化和旅游部：《文化和旅游发展“十五五”规划》 https://zwgk.mct.gov.cn/zfxxgkml/ghjh/202609/t20260916_967164.html 文化和旅游部：《旅游强国建设“十五五”规划》 https://zwgk.mct.gov.cn/zfxxgkml/ghjh/202607/t20260707_966446.html 文化和旅游部：《文化和旅游部印发〈文化和旅游发展“十五五”规划〉》 https://www.mct.gov.cn/whzx/whyw/202609/t20260916_967163.htm 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》 https://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/2026/2026_zt03/yw/202603/t20260314_1430877.html
星伢文旅｜文旅项目与目的地发展研究
国家规划 → 地方专项规划 → 项目储备与申报 → 投资与要素配置 → 项目评价 → 运营结果
两份“十五五”规划，释放了哪些文旅项目发展信号？
丰富高品质旅游产品供给； 深挖特色资源和文化内涵； 推动文旅与其他产业融合； 发展乡村旅游、康养旅游、工业旅游等业态； 规范发展研学旅游； 完善旅游公共服务； 加强文旅项目建设规范管理，防止闲置浪费； 改善旅游消费体验； 推进科技赋能和文旅数智化发展； 提升入境旅游便利化、国际化水平。
地方旅游项目为什么需要重新审视？
已建项目如何提升利用率？在建项目如何控制风险？储备项目是否值得继续投入？新项目能否与既有产业和消费需求形成关系？
从国家规划到地方项目，政策是如何传导的？
第一层：国家规划确定发展方向
第二层：地方规划进行区域化转化
第三层：专项政策明确支持方式
第四层：项目库和储备机制决定项目能否进入实施流程
未来地方文旅项目可能出现的五种“重新排序”
01｜从新增建设项目，转向存量项目提质增效
02｜从单体景区，转向区域性产品组合
03｜从概念型项目，转向需求验证型项目
目标客群是谁； 客群来自多远的市场范围； 为什么选择本项目； 产品使用频率如何； 游客愿意支付多少； 淡季需求是否存在； 项目收入来自哪里； 是否有重复购买和持续消费的可能。
04｜从一次性活动，转向常态化消费场景
活动结束后，哪些消费关系能够继续存在？
05｜从投资规模导向，转向综合效益导向
公共服务型项目重点关注服务覆盖、使用效率、可达性和社会效益。 商业运营型项目重点关注客群、产品、收入、成本、现金流和复购。 产业带动型项目重点关注企业参与、就业、产业链协作和居民收益。 生态文化型项目重点关注保护边界、承载能力、文化真实性和长期管理。
哪些项目方向值得重点关注？
方向一：高品质旅游产品与目的地提质
方向二：乡村旅游与县域产业融合
方向三：文化遗产保护与活化利用
方向四：文旅科技与智慧旅游
方向五：康养、户外和新型休闲旅游
项目申报：未来需要从“写材料”转向“证明项目成立”
1. 规划依据是否清晰
2. 项目边界是否明确
3. 市场需求是否有依据
4. 实施主体是否具备能力
5. 财务和资金方案是否合理
项目评价标准可能如何变化？
维度一：战略适配性
维度二：资源与文化基础
维度三：市场与产品
维度四：运营与收益
维度五：区域协同
维度六：社会、生态与文化价值
维度七：实施与风险
从“建设项目”到“运营项目”：一个农文旅案例的分析方法
第一，项目是否建立在真实产业基础上？
第二，游客为什么要来？
第三，消费如何发生？
第四，项目如何度过淡季？
第五，收益如何留在本地？
项目优先级可以建立什么样的判断模型？
第一层：政策与规划适配
项目为什么现在做？与哪些规划任务相关？
第二层：实施与市场可行性
项目是否具备建设条件？有没有真实需求？谁来运营？资金从哪里来？
第三层：长期价值与经营能力
项目建成后能否持续使用？能否产生收入和公共价值？是否能够形成区域产业沉淀？
项目优先级 = 政策适配度 × 实施成熟度 × 市场需求 × 运营能力 × 综合价值
地方文旅项目未来需要重点避免什么？
1. 为了申报而设计项目
2. 盲目追逐热门业态
3. 只计算建设投资，不计算运营成本
4. 只关注游客总量，不关注游客质量
5. 忽略项目之间的关系
对文旅规划与咨询行业的影响
规划机构需要强化的能力
地方文旅部门需要强化的能力
项目业主需要强化的能力
结论：未来真正需要重新排序的，是项目判断逻辑
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