2026年9月15日，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局联合公开发布《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），围绕旅游发展中的空间统筹、用途管制、资源供应、存量盘活和服务监管提出系统安排。

与2015年《关于支持旅游业发展用地政策的意见》、2017年《产业用地政策实施工作指引》、2018年《关于促进全域旅游发展的指导意见》、2022年《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》、2026年3月印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》等文件相比，此次政策的价值在于进一步回应旅游项目的具体实施问题：小型设施如何管理，分散服务网点如何布局，多地块项目如何统筹，既有房产如何利用。

其值得关注的是自然资源管理对旅游项目实际形态的识别更加细致，政策支持也从一般性的用地保障，进一步落实到具体设施、具体空间和具体配置方式。

2026年3月印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，已经提出将重点项目空间需求纳入国土空间规划“一张图”，建立部门会商机制，协同开展科学选址。

此次《指导意见》将这一机制进一步落实到旅游领域，明确将“十五五”旅游发展空间需求统筹纳入“一张图”，并提出将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持其与所在区域的国土空间详细规划合并编制。

这一安排为两类详细规划的协同编制提供了政策依据，有助于减少重复编制和规划协调成本。但“合并编制”不等于两套用地分类和技术标准已经融合。风景名胜区的保护分区、设施分类和容量控制，如何与国土空间详细规划中的用途分类、开发强度和管控要求衔接，仍需后续技术标准予以明确。

旅游空间的分散性也得到进一步回应。对于远离城镇、需要零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点，《指导意见》允许其在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地。

这为自驾线路、山地景区和跨区域旅游廊道上的基本服务节点提供了更明确的空间路径，但并不意味着城镇开发边界外可以普遍布局酒店、商业街和大型度假综合体。

2017年《产业用地政策实施工作指引》进一步将其概括为：城镇建设用地规模边界外，旅游项目中的自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地，可以按原地类认定和管理。

此次《指导意见》将适用对象进一步明确为三类：

小型零星旅游配套设施，包括旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等；

主要提供泊位、水电、排污等服务，且不影响林木生长、不硬化地面的简易型房车营地；

不改变原地类性质的郊野型公园、旅游景区，以及具有游憩休闲、科普教育功能的自然景观功能用地。

“按原地类管理”，是指符合条件的土地开展旅游利用或者设置相关设施后，仍按照调查认定的原有地类管理，不因旅游活动或少量设施建设就当然转为商业、旅馆等建设用地。

其积极意义，是使地类管理更加关注设施规模、建设方式和实际影响，为架空、可逆、小型、分散的低影响设施提供更适配的落地方式，也降低了森林游憩、自然教育、徒步、观鸟和研学等产品对建设用地的依赖。

其中，简易型房车营地的差异化管理尤其值得关注。2015年政策对自驾车、房车营地采用旅馆用地管理口径；此次则为不硬化地面、主要提供基础服务的简易型营地提供了按原地类管理的路径，从而将简易停靠型营地与住宿度假型营地区分开来。

需要注意的是，“按原地类管理”解决的是地类认定和用途管制问题，不等于免除其他手续。涉及林地、草地的，仍需符合林业、草原直接为生产经营服务的工程设施相关标准并办理手续；涉及自然保护地、生态保护红线或者规划建设管理的，还需遵守相应规定。

目前文件也没有统一规定“小型零星”的面积、数量和建设规模，其适用边界仍需地方进一步细化。

2022年《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》政策已将不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及相关必要设施，纳入允许开展的有限人为活动。

此次《指导意见》进一步列举露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动，主要变化是将原有的概括性规定与具体旅游业态相衔接。

但允许开展某类活动，并不代表与该业态相关的所有设施都可以建设。允许研学，不等于可以建设大规模研学住宿基地；允许森林康养，也不等于可以在林地中直接建设康养酒店。

文件同时明确，相关活动应当位于自然保护地核心保护区外，并符合生态保护红线有限人为活动准入、自然保护地分区管控和相关规划要求。

在用途分类方面，《指导意见》提出研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控。这一表述目前仍属于研究方向，尚不能作为项目选址、规划和报批的直接依据。

此外，位于市县中心城区范围内的公园、旅游景区将整体纳入城市公园绿地指标统计。

旅游项目的完整经营范围往往不对应单一地块。山地度假区可能同时涉及住宿服务地块与森林游憩空间，滨海项目也可能同时涉及陆域设施、岸线和海域资源。

2026年3月印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》已经提出，用地、用海、用林、用草、用湿在同一平台联审，并开展一次规划选址综合论证。

此次《指导意见》进一步提出：

单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可以探索将多个地块按一宗地进行管理；

需要整体使用土地、矿产、海洋、森林等两种及以上自然资源资产的，可以探索形成组合标的，达到供应条件后一次性供应、整体运营。

相较于此前主要解决审批程序协同，此次政策进一步触及宗地管理和资源供应方式，有利于减少分散配置与整体运营之间的不协调。

在存量利用方面，此次政策更多体现为对既有机制的延续和细化。

2015年《关于支持旅游业发展用地政策的意见》已经为现有房产兴办旅游接待设施设置了保留原用途、权利类型，以及申请后经批准协议办理的路径；2018年《关于促进全域旅游发展的指导意见》也已提出，利用旧厂房、仓库提供旅游休闲服务，可以享受五年过渡期政策。

此次《指导意见》延续并拓展了两类存量空间利用政策：一是支持土地权利人利用现有房产兴办文化和旅游接待设施；二是支持利用存量工业用地、老旧厂房等空间发展文化和旅游业态。同时，文件提出由地方研究制定低效旅游用地认定标准，将存量盘活进一步延伸至既有低效旅游用地。

此次《指导意见》更加细致地区分不同旅游设施和空间需求：小型配套与大型建设不同，简易型营地与住宿度假型营地不同，分散服务节点与集中开发项目不同；面对多地块、多资源项目，则提出更加整体的配置思路。

其中，按原地类管理、现有房产利用、五年过渡期和生态旅游准入均有既有政策基础，本次主要体现为适用对象的拓展和具体化；多地块管理、自然资源资产组合供应和新型地类研究，则仍需通过试点和配套规则逐步落地。

本次政策真正值得关注的，是在保护底线和用途管制要求不变的前提下，让不同形态的旅游需求获得更加精准的管理回应，为符合条件的项目提供更具适配性的落地路径。

国家林业和草原局：《指导意见》全文如下：

自然资源部 文化和旅游部 国家林业和草原局

关于

优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展

的指导意见

自然资发〔2026〕122号

各省、自治区、直辖市自然资源、文化和旅游、林业和草原主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局、文化体育广电和旅游局、林业和草原局:

为贯彻党中央、国务院关于推动旅游业高质量发展的工作部署，落实全国服务业大会精神，发挥国土空间规划基础性作用，优化自然资源要素配置，提出如下意见:

一、加强对旅游业发展的空间统筹。强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，依据国土空间规划科学布局旅游业发展空间。结合国土空间规划体检评估和动态维护，在不突破“三区三线”等约束性指标和底线管控要求的前提下，按照正向优化标准将“十五五”旅游发展的空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”），协同开展科学选址。将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制，经省级自然资源、林业草原主管部门审查同意并经详细规划法定审查程序后，按照规定报有批准权限的部门或地方人民政府批复。

二、完善旅游用地用途管制。落实主体功能区战略，在历史文化资源富集区示范推进文化和旅游资源高效利用与历史文化保护协调统一。对旅游发展需要、远离城镇零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地，完善旅游业服务体系。

对于符合下列情形的，可按原地类管理，并纳入“一张图”加强实施监督，涉及使用林地、草地的需要符合林业、草原直服标准并办理手续：包括小型零星的旅游配套服务设施（旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等）；主要提供泊位、水电、排污等服务，且不影响林木生长、不硬化地面的简易型房车营地；不改变原地类性质的郊野型公园、旅游景区以及其他具有游憩休闲、科普教育的自然景观功能用地。支持在生态保护红线内自然保护地核心保护区外开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动。在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控政策。位于市县中心城区范围内的公园、旅游景区，整体纳入城市公园绿地指标统计。

三、优化自然资源供应机制。对于单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可探索将多个地块按一宗地进行管理，依据规划核定宗地规划条件并明确单个地块规划要求，依法核发规划许可。在特定国土空间规划范围内，涉及需整体使用土地、矿产、海洋、森林等两种及以上多门类自然资源资产发展旅游产业的，可探索统筹形成自然资源资产组合标的，达到供应条件后一次性供应，实施整体运营。

四、鼓励利用存量空间发展旅游产业。各地结合实际研究制定低效旅游用地认定标准，深入评估低效旅游用地情况，找准空间治理问题短板，结合区域优势特点、资源资产条件等，明确功能完善和空间优化方向，支持文旅体商等复合业态发展。在符合规划管控、安全等要求下，土地权利人利用现有房产兴办文化和旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。在不改变用地主体和规划条件（用地性质除外）的前提下，利用存量工业用地、老旧厂房等空间发展文化和旅游业态的，可享受5年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期支持政策。

五、提升服务与监管效能。地方各级文化和旅游主管部门要加强对旅游项目论证，自然资源、林业草原主管部门要按照“项目跟着规划走”的要求积极参与项目前期把关，在立项和决策阶段前主动介入，加强对拟建区位、建设规模、土地使用等进行审查并提出意见。根据实际需要，加强区域特色自然和人文资源调查，掌握特色资源的权属、数量、面积、空间位置、利用现状等信息，纳入“一张图”，为规范旅游业发展及“两山”转化提供科学依据。各类旅游项目建设应对市场形势和风险、要素保障条件、资金投入与回报等情况进行充分论证，防止低水平重复建设，不搞“形象工程”。严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城(镇、村、街)、景观类仿古建筑等。

自然资源部 文化和旅游部 国家林业和草原局

2026年7月23日