新版《旅游规划通则》引爆文旅规划范式革命

——兼论十五五文旅规划的价值重构与规划人突围

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作为深耕文旅领域三十余载的从业者，当新版《旅游规划通则》（2026年4月1日实施）的消息传来，内心的感慨远超行业标准迭代的欣喜——这不是一次简单的规则修补，而是中国文旅从“增量扩张”到“价值深耕”的时代转身，更是老一代规划人从“空间设计师”到“区域发展架构师”的阵痛与新生。

23年，一部通则的更迭，照见的是中国文旅从“创汇导向”到“人民中心”、从“资源开发”到“产业赋能”、从“粗放增长”到“可持续发展”的全维度蜕变。站在行业变革的十字路口，唯有从根源上洞察新通则的底层逻辑，深刻反思过往规划的粗放与浮躁，才能真正把握新时代文旅规划的核心要义，在行业洗牌中站稳脚跟、引领方向。

一、旧通则的历史功勋与时代困局：增长主义范式的彻底失效

2003版《旅游规划通则》（旧通则）诞生于中国现代旅游产业的萌芽期，彼时旅游业尚处于“创汇导向、数量扩张”的初级阶段，产业体系空白、规划标准缺失。旧通则的出现，如同为行业立起了一根“定海神针”：它以“技术工具”为定位，建立了统一的资源普查、空间布局、设施配置标准，让“画图卖地、立项招商”的增量规划有章可循，引领中国旅游从“资源零散开发”迈入“产业规模化发展”的轨道。可以说，旧通则是中国第一代文旅规划人的“入行教科书”，更是中国旅游产业从无到有、从小到大的“制度基石”。

但随着时代发展，旧通则的“增长主义”底层逻辑，早已与新时代文旅发展的现实需求严重脱节，其时代困局愈发凸显，本质是“规模优先”的旧范式与“质量为王”的新需求彻底错配：

1. 定位之困：从“产业工具”到“战略缺位”——沦为地方政府“招商引资、土地开发”的附属品，游离于国家规划体系核心，无法承载“文化强国、旅游强国”的战略使命；

2. 价值之困：从“经济优先”到“民生失语”——核心围绕“投资-回报”单一逻辑，忽视居民获得感、游客满意度，导致大量项目“重建设、轻体验”“重招商、轻运营”，沦为“空心景区”“僵尸项目”（如某西北网红景区，投资10亿建成后因运营缺失，年游客量不足设计值的1/10）；

3. 体系之困：从“孤立蓝图”到“规划冲突”——与国土空间、生态保护、文物保护等专项规划缺乏强制性衔接，“空中楼阁”式的规划屡见不鲜，项目落地后因触碰红线夭折，造成巨大资源浪费；

4. 方法之困：从“重编制轻调研”到“脱离实际”——“走马观花”式调研成常态，规划仅依赖甲方主观意愿，缺乏多方利益统筹，导致规划与实施严重脱节；

5. 责任之困：从“形式审查”到“实效缺失”——评审机制笼统、缺乏闭环管理，规划“编完即束之高阁”，实施效果无人监测，专业服务边界模糊。

当中国旅游产业从“有没有”的增量时代，迈入“好不好”的存量时代；当国家战略聚焦“双循环、双碳、文化强国”；当Z世代成为消费主力、数字技术重构体验方式，旧通则这件“不合身的衣服”，早已无法包裹新时代文旅产业的灵魂。新通则的出台，正是对这一困局的根本性破局，是行业从“规模扩张”向“价值创造”转型的制度性宣告。

二、新通则的“三大核心重构”：从规则迭代到范式革命的根源洞察

新通则绝非旧通则的“修修补补”，而是从战略价值、体系方法、全周期闭环三大核心维度，完成了一次彻底的规划哲学重构。其“九大新”的背后，是对新时代文旅发展规律的深刻把握，更是对行业痛点的精准直击，每一点都直指根源、意义深远：

（一）战略价值重构：从“技术文件”到“战略指南”，规划的国家属性全面觉醒

旧通则将旅游规划定义为“提高工作水平的技术工具”，使其始终处于产业规划的“边缘地带”；新通则则将其提升至国家规划体系中的“专项规划”高度，明确旅游规划是支撑中国式现代化、服务美好生活需要的“战略基础设施”。这一升格，绝非文字层面的调整，而是国家对文旅产业战略定位的根本性重塑：

旅游不再是单纯的“经济产业”，而是融合文化、生态、民生、区域发展的综合性战略载体；

规划师的角色从“空间设计师”升级为“区域发展架构师”，需站在区域协同、国家战略的高度，统筹文旅与经济、社会、生态的全面发展。

这意味着，未来的旅游规划，不再是“为景区做规划”，而是“为区域发展做规划”，其战略价值与决策权重将实现质的飞跃——比如某长三角城市的旅游休闲街区规划，按新通则要求纳入城市更新专项规划，成为拉动区域消费、提升民生福祉的核心抓手。

同时，新通则第4.2条明确“坚持以人民为中心的发展思想”，首次将“民生产业、幸福产业”写入国家标准，这是文旅规划价值底层逻辑的颠覆性转变：

过往规划核心是“算经济账”，追求投资规模、招商额度、游客数量等量化指标；

新通则要求规划必须“算社会账、文化账、生态账”，将居民获得感、游客满意度、文化认同度、生态保护成效纳入核心评估体系。

这一转变，倒逼规划师彻底重构成本效益分析模型——不再是简单的“投资-回报”，而是“经济价值+社会价值+文化价值+生态价值”的综合价值创造。例如，乡村旅游规划不能只算民宿营收，更要算村民就业、文化传承、生态修复的综合效益；城市旅游休闲街区规划不能只算商业租金，更要算主客共享的民生福祉、城市文化的彰显度。这是文旅规划从“资本导向”向“人民导向”的本质回归，也是行业从“粗放增长”向“高质量发展”的核心标志。

（二）体系方法重构：从“单方主导”到“协同治理”，规划的落地性全面提升

新通则针对旧通则“体系孤立、方法粗放”的痛点，完成了“类型、立项、调研”三大核心方法的重构，从源头解决“规划脱离实际”的行业顽疾：

1. 类型革命：为“文旅融合”建章立制，新兴赛道制度性赋能。新增冰雪旅游、体育旅游、工业旅游、康养旅游、研学旅游等专题规划，将“旅游休闲街区”正式纳入旅游区规划体系——这是对文旅融合、跨界融合趋势的制度性确认，更是对万亿级新兴市场的前瞻性布局。同时，“旅游休闲街区”纳入规划体系，打破了“景区与城市割裂”的传统格局，推动旅游从“封闭景区”走向“开放城市”，实现“主客共享、城旅融合”。

2. 立项严谨：从“主观拍板”到“科学论证”，源头管控制度性补位。设立“规划立项阶段”，明确要求业主单位必须对规划立项的必要性进行充分论证，综合考虑要素支撑条件、资源环境约束、重大风险防范和法律法规要求，且规划立项必须按程序报批。这一规定，从源头遏制了“领导一拍脑壳就编规划”的乱象，倒逼地方政府从“政绩导向”转向“实效导向”。

3. 强化调研：从“走马观花”到“深度协同”，规划方法论根本性变革。将旧版“前期准备阶段”升级为“调查研究阶段”，要求规划编制单位深入开展调研，全面评估社会、经济、文化及生态对规划的影响，更明确要求甲乙双方共同收集行政主管部门、行业协会、旅游企业、外来游客、当地居民等多方意见，且团队负责人和主要参与人员必须参与实际调研。这一要求，让旅游规划从“闭门造车”走向“开门纳谏”，从“技术编制”走向“协同治理”，大幅提升了规划的落地性与实效性。

（三）全周期闭环重构：从“蓝图描绘”到“价值落地”，规划的专业性全面升级

新通则针对旧通则“重编轻管、重图轻效”的痛点，完成了“体系衔接、内容升级、评审机制、技术刚性”四大核心环节的重构，构建了“编制-实施-监测-评估-调整”的全流程闭环，推动规划从“蓝图”走向“实效”：

1. 规划体系：从“孤立蓝图”到“协同网络”，空间治理强制性衔接。强化与国土空间规划等专项规划的强制性衔接机制，明确旅游规划必须在“国土空间底图”上“精准落位”，从根本上避免规划冲突，确保项目的合规性与可行性。这是旅游规划融入国家空间治理体系的关键一步，推动文旅产业从“无序开发”走向“有序治理”。

2. 规划内容：从“要素导向”到“全周期运营”，专业门槛跨越式提升。实现三大突破：①发展规划层面，新增智慧旅游、绿色旅游、科技赋能等条款；②旅游区规划层面，新增功能分区、土地利用、投资估算、流量管控、最大游客承载量测算等核心技术要求，明确要求分析“投资收益”；③详细规划层面，将“详规”定位为“落实细化建设保护项目的用地规模、建设规模和功能、风格、高度”，向城乡规划“控规”看齐。这一变革，本质是旅游规划从“重建设”向“重运营”、从“重空间”向“重全周期”的转型——不懂运营的规划师将彻底被市场淘汰。

3. 评审机制：从“形式审查”到“实效导向”，全流程闭环制度构建。专门新增评审结论和意见的规定，建立“编制-实施-监测-评估-调整”的全流程闭环机制，强调规划不仅要“编得好”，更要“用得上、见实效”。同时，厘清专业服务边界，明确“超过合同范围的修改意见，另行协商”，推动行业从“粗放服务”向“专业服务”转型。

4. 技术刚性：从“示意图泛滥”到“标准强制”，专业底线刚性约束。多处引用GB/T18317、GB/T24354等地图标准，明确旅游区规划的比例尺要求，以技术刚性约束打击“示意图乱象”。未来，没有测绘资质、不懂技术标准的规划团队将被彻底淘汰，规划图纸必须具备法定效力、精准性，确保规划落地的可操作性。

新通则的“三大核心重构”，层层递进、环环相扣，从战略定位、价值逻辑、体系构建、方法创新、责任落实等维度，完成了一次彻底的规划范式革命——它不再是单纯的行业标准，而是新时代文旅发展的“行动纲领”，是中国旅游产业从“规模扩张”到“价值创造”的制度性保障。

三、趋势预判：十五五期间的行业洗牌与规划人新生

基于新通则的核心要义与文旅行业的发展规律，结合三十余年的从业观察，我预判：2026-2030年十五五期间，将迎来中国文旅规划的“密集调整期”与“范式转型期”，行业将迎来新一轮洗牌，而真正适应新标准、新范式、新技术的规划机构与个人，将迎来“第二个春天”。具体而言，六大核心趋势将深刻重塑行业格局：

（一）合规性调整：存量规划修编成核心市场

新通则实施后，所有与国土空间规划、生态保护红线、文物保护要求冲突的既有规划，都必须进行修订；未按新通则要求立项、编制的规划，将失去法律效力。未来3-5年，存量规划修编、调整将占旅游规划市场的60%以上，倒逼行业从“增量规划”向“存量调整”转型。

（二）跨界融合：专项规划迎来爆发式增长

新通则为冰雪、体育、工业、康养、研学等专题规划建章立制，“文旅+”跨界融合型项目将成为规划创新的热点领域。具备跨界融合能力、细分领域深耕能力的规划机构，将抢占万亿级新兴市场先机。

（三）智慧绿色：解决方案成项目标配

新通则新增智慧旅游、绿色旅游条款，双碳战略、数字技术成为文旅发展的核心驱动力。未来，智慧景区系统、低碳技术应用、生态修复方案、数字孪生平台等，将成为项目的“标配”，智慧化、绿色化解决方案的规划需求将以35%的年复合增长率增长。

（四）全周期管理：规划后评估成刚需

新通则强调全流程闭环，将促使地方政府与投资方更加重视规划的后期监测评估与动态调整。“规划后评估”“动态维护”将成为规划服务的重要组成部分，推动规划机构从“一次性服务”向“全周期服务”转型。

（五）存量运营：从“空间创造”到“场景运营”的能力迁移

全国已开发景区超3万家、度假区700多家，60%以上面临产品老化、体验同质化、运营低效的问题。新通则的实施，将触发详细规划的编制高峰，大量景区将启动“微改造、精提升”的存量更新规划。规划师的核心能力将从“空间创造”转向“场景设计与场景运营”，具备运营思维的规划师将成为行业稀缺资源。

（六）尺度跃升：从“景区规划”到“目的地治理”的能力升维

新通则将“旅游休闲街区”纳入规划体系，推动旅游规划从“封闭景区”走向“开放城市”，未来的旅游规划将是目的地级的综合性规划，需协调交通、城管、公安、市场监管等所有部门。跨学科、复合型人才将成为行业刚需，单一旅游专业背景的规划师将难以胜任未来的规划工作。

这六大趋势，既是行业的挑战，更是规划人的机遇——它宣告了“旧地图时代”的终结，开启了“新范式时代”的大门。那些仍在“用旧地图寻找新大陆”的从业者，终将被时代淘汰；而那些快速适应新标准、拥抱新范式、掌握新技术、深耕运营思维的规划机构与个人，将在新一轮行业洗牌中脱颖而出。

四、新通则落地：三大实操破局路径（解决“知易行难”）

新通则的落地，核心痛点是“地方政府执行难、规划机构转型难、规划人能力升级难”，针对这三大痛点，提出可直接执行的破局路径：

（一）地方政府端：建立“跨部门协同+全周期管控”机制

1. 成立文旅规划跨部门专班（文旅、自然资源、生态环境、文物、发改等部门），统筹规划立项、编制、评审、实施全流程；

2. 建立规划实施监测平台，接入国土空间底图、游客大数据、生态监测数据，实现规划落地的动态管控；

3. 将规划实施成效纳入地方政府绩效考核，避免“重编轻管”。

（二）规划机构端：构建“复合型团队+全周期服务”模式

1. 组建跨学科团队（旅游规划、城市规划、运营管理、数字技术、生态环保、财务资本），补齐专业短板；

2. 推出“规划+建设+运营+评估”全周期服务包，从“卖图纸”转向“卖价值”；

3. 建立新通则标准库（合规条款、技术标准、案例库），提升规划编制效率与专业性。

（三）规划人端：完成“五大核心转型+能力清单升级”

新通则的实施，对文旅规划人而言，是一次“痛苦的转型”，更是一次“彻底的觉醒”。作为新时代的文旅规划人，必须完成五大核心转型，并配套能力提升清单，才能真正适配新通则的要求：

在定位转型上，核心要求是从“空间设计师”到“区域发展架构师”，站在区域协同、国家战略高度，统筹文旅与经济、社会、生态发展，对应的能力提升清单为：

1. 学习国家文旅、国土空间、双碳等政策；2. 研究区域发展规划案例；3. 掌握跨部门协同沟通技巧。

在价值转型上，核心要求是从“经济逻辑”到“综合价值逻辑”，重构价值评估体系，兼顾经济、社会、文化、生态价值，对应的能力提升清单为：

1. 学习综合价值评估模型；2. 调研居民/游客需求，建立需求数据库；3. 设计文化传承、生态修复专项方案。

在方法转型上，核心要求是从“单方主导”到“协同治理”，深入开展多方协同调研，吸纳多方意见，对应的能力提升清单为：

1. 掌握深度调研方法（入户访谈、焦点小组、大数据分析）；2. 建立多方利益协调机制；3. 编制公众参与规划手册。

在能力转型上，核心要求是从“空间创造”到“全周期运营”，补齐运营、财务、数字技术等能力，前置运营思维，对应的能力提升清单为：

1. 学习景区盈利模型、酒店民宿运营逻辑；2. 掌握投资估算、财务分析方法；3. 了解数字孪生、大数据分析、智慧景区技术。

在责任转型上，核心要求是从“技术责任”到“法律+战略责任”，坚守合规底线，肩负区域发展、文化传承、生态保护战略责任，对应的能力提升清单为：

1. 熟悉国土空间、生态红线、文物保护法律法规；2. 建立规划合规审查清单；3. 学习规划法律风险防控知识。

未来的文旅规划，必须回答五个核心问题，这是新通则对规划人的核心要求，也是规划价值的核心体现：

1. 产品卖给谁？——精准定位Z世代、银发族、亲子家庭等细分客群，贴合其需求打造差异化产品；

2. 市场认不认可？——通过深度市场调研、消费者测试，确保产品符合市场需求，避免“自嗨式规划”；

3. 护城河有多深？——构建文化、体验、运营、技术的复合壁垒，避免产品同质化，形成核心竞争力；

4. 谁来运营？——前置明确运营主体、运营模式、盈利模式，确保规划落地后有专业团队运营；

5. 如何实现可持续价值？——统筹经济、社会、文化、生态价值，推动项目实现长期可持续发展，而非短期政绩工程。

五、新通则是新起点，价值创造是新征程

新版《旅游规划通则》的实施，不是中国文旅规划的终点，而是中国旅游产业从规模扩张转向价值创造的新起点。它如同一面镜子，照见了行业过去的粗放与浮躁；更如一盏航灯，指引着我们未来的发展方向。

三十余载风雨兼程，我们见证了中国文旅从“小荷才露尖尖角”到“万紫千红总是春”的发展历程；站在新时代的十字路口，我们更要以新通则为指引，摒弃旧思维、拥抱新范式，以“区域发展架构师”的担当，以“人民中心”的价值追求，以“全周期运营”的核心能力，深耕文旅规划领域。

文旅规划人的“第二个春天”，不在于市场规模的扩张，而在于价值创造的深度；不在于图纸的精美，而在于落地的实效；不在于单一专业的固守，而在于跨界融合的创新。唯有如此，我们才能在行业洗牌中突围，才能真正成为新时代文旅发展的引领者，为建设文化强国、旅游强国贡献规划人的智慧与力量！

未来已来，范式已变。让我们以新通则为帆，以价值创造为舵，驶向中国文旅高质量发展的新蓝海！