牧青行摄/高黎贡山即景-云南保山

这份被称为文旅规划 “基本法” 的新国标，彻底告别了 2003 版的 “资源普查+开发导向” 逻辑，转而以文旅融合、绿色发展、新质生产力为核心，塑造旅游强国目标导向。旨在重构规划定位与产业逻辑。

01

定位重塑与规划变革

梳理中国旅游定位48年的核心结论：

1、中国旅游产业定位的演进是国家战略与民生需求双重驱动的结果，新版《通则》的修订是对新时代产业定位的系统性响应

2、新时代产业定位的核心是"三重属性+五大功能"，要求旅游规划实现从"产业思维"到"价值思维"、从"景点核心"到"全域统筹"、从"技术文件"到"管理依据"的三大转变

3、国土空间规划与旅游产业定位的协同是实现旅游强国目标的关键路径，需通过"目标对接-指标协调-空间落位-用途匹配-管控衔接"五步工作法，破解"规划两张皮"问题

4、新版《通则》的实施需要规划编制主体重构知识结构、升级技术工具、强化协同能力，以适应产业定位升级的要求

02

2025 版与 2003 版对比分析研究

一、基本信息对比

二、核心原则对比

2003 版核心原则：

1. 可持续发展原则：保护优先，合理开发利用旅游资源。

2. 市场导向原则：适应市场需求，优化产品结构。

3. 突出特色原则：因地制宜，展现区域与民族特色。

4. 效益协调原则：经济、社会、环境效益相统一。

5. 系统规划原则：统筹各要素，形成完整体系。

2025 版核心原则（新增与强化）

1. 文旅融合原则：首次将文化和旅游深度融合作为核心原则，强调以文化赋能旅游，以旅游活化文化。

2. 绿色发展原则：升级可持续发展理念，融入碳达峰碳中和目标，强调生态保护与绿色低碳发展。

3. 智慧赋能原则：新增智慧旅游内容，要求规划融入数字技术，提升服务与管理智能化水平。

4. 全域统筹原则：强化全域旅游理念，打破景区边界，促进区域协同发展。

5. 规划衔接原则：明确要求与国土空间规划、生态保护规划等上位规划及相关专项规划衔接。

6. 以人为本原则：从 "项目为中心" 转向 "人民为中心"，注重游客体验与社区参与。

核心变化：原则体系从 5 项扩展为 6 项，新增文旅融合、智慧赋能、规划衔接三大原则，强化绿色发展、全域统筹理念，体现新时代旅游业发展导向。

03

规划体系与类型对比

一、2003 版规划体系

1. 旅游发展规划：按范围分为全国、区域、地方 (省、市、县) 三级。

2. 旅游区规划：按层次分为总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划。

3. 以 "点" 状景区开发为核心，注重单个旅游项目建设。

二、2025 版规划体系（重构与升级）

1. 旅游发展规划：保留三级体系，新增全域旅游发展规划类型，强调区域整体发展。

2. 旅游区规划：细化分类，新增文旅融合型景区规划、生态旅游区规划、智慧旅游景区规划等专项类型。

3. 规划层级：强化 "全域 - 区域 - 景区"三级联动，注重" 线 "状风景道、" 网 " 状旅游目的地体系建设。

4. 规划期限：优化期限设置，中长期规划 (10-15 年) 与近期行动计划 (3-5 年) 相结合，增强灵活性核心变化：从 "景点孤立" 向 "网络互联" 转变，构建全域统筹、层次分明、类型多样的规划体系，适应大众旅游、全域旅游发展需求。

04

编制程序对比

一、2003 版编制程序

1. 前期准备→现状调研→规划编制→评审修改→审批实施。

2. 流程相对简单，对公众参与、多部门协同要求不够明确。

3. 缺乏规划实施后的监测评估环节，形成 "编制 - 审批" 单向流程。

二、2025 版编制程序（闭环优化）

1. 前期准备：新增规划衔接研究，明确与国土空间规划等上位规划的衔接要求。

2. 现状调研：强化文旅资源一体化调查，新增智慧旅游、绿色发展等专项调研内容。

3. 规划编制：突出文旅融合产品设计，新增数字技术应用、低碳发展等规划模块。

4. 公众参与：明确公众参与的方式、阶段和要求，保障知情权、参与权和监督权。

5. 多部门协同：强调跨部门协作机制，建立规划编制协调小组。

6. 评审修改：优化评审专家组成，增加文旅融合、智慧旅游等领域专家比例。

7. 审批实施：强化规划刚性约束，明确不得擅自改变规划内容。

8. 监测评估：新增规划实施监测评估机制，建立 "编制 - 实施 - 监测 - 评估 - 优化" 闭环管理体系。

核心变化：构建完整的规划闭环管理流程，强化公众参与、多部门协同、监测评估三大环节，提升规划科学性与实施性。

05

核心内容对比

一、旅游资源调查与评价

2003 版：

以自然与人文旅游资源分类评价为主，注重资源单体价值评估。

2025 版：

1. 新增文化资源与旅游资源一体化评价体系，突出文化赋能旅游价值。

2. 强化资源保护优先级评估，将生态保护红线、文化保护单位等纳入核心约束条件。

3. 新增数字资源调查评价，适应智慧旅游发展需求。

二、市场分析与定位

2003 版：

以传统客源市场分析为主，注重规模与结构分析·。

2025 版：

1. 新增细分市场精准定位，关注亲子、康养、研学等新兴市场需求。

2. 强化文旅消费场景分析，适应游客从观光向体验转变的趋势。

3. 新增国际市场与国内市场统筹分析，提升入境游吸引力。

三、产品规划与开发

2003 版：

以 "吃住行游购娱" 六要素为主，注重传统旅游产品开发·。

2025 版：

1. 升级为 "吃住行游购娱 + 文教体康养" 多元要素体系，突出文旅融合。

2. 强调沉浸式体验产品设计，推动非遗活化、文化演艺等融合业态发展。

3. 新增智慧旅游产品规划，包括数字导览、虚拟体验等内容。

4. 强化绿色旅游产品开发，推广生态旅游、低碳旅游等业态。

四、空间布局规划

2003 版：

以旅游区、旅游线路为核心的空间布局，注重景区内部空间组织。

2025 版：

1. 构建全域旅游空间格局，形成 "核心景区 - 旅游廊道 - 旅游目的地" 三级空间体系。

2. 强调城乡融合空间布局，推动乡村旅游与城市休闲一体化发展。

3. 新增风景道、旅游休闲街区等线性空间规划内容。

4. 注重弹性空间预留，适应旅游业动态发展需求。

五、基础设施与服务体系规划

2003 版：

以传统基础设施 (交通、住宿、餐饮) 规划为主，注重硬件建设。

2025 版：

1. 新增智慧基础设施规划，包括 5G 覆盖、物联网部署、大数据中心建设等。

2. 强化绿色基础设施建设，推广新能源交通、低碳建筑等内容。

3. 完善公共服务体系，新增无障碍旅游设施、医疗急救点等规划要求。

4. 注重文旅公共服务融合，推动图书馆、博物馆等文化设施旅游化利用。

六、旅游容量规划

2003 版：主要测算生态环境容量、社会心理容量、空间容量与设施容量，取最小值为旅游区环境容量·。

2025 版：

1. 升级为综合容量管理，新增数字容量 (网络带宽)、低碳容量 (碳排放) 等测算维度。

2. 采用动态容量调控方法，根据季节、时段等因素灵活调整游客接待量。

3. 建立容量预警机制，实现游客流量实时监测与疏导。

06

实施保障与技术方法对比

1. 实施保障措施

2003 版：

以政策支持、资金保障、人才培养为主，措施相对宏观·。

2025 版：

1. 强化政策协同，整合文旅、发改、自然资源等部门政策资源。

2. 创新投融资机制，鼓励社会资本参与，推广新模式。

3. 完善人才培养体系，新增文旅融合、智慧旅游等专业人才培养内容。

4. 建立规划实施考核机制，将规划目标完成情况纳入相关部门绩效考核。

2. 技术方法创新

2003 版：

以传统规划方法 (实地调研、SWOT 分析、层次分析法) 为主，技术手段相对单一·。

2025 版：

1. 新增数字技术应用，包括 GIS 空间分析、大数据挖掘、人工智能辅助规划等。

2. 采用情景规划法，应对不确定性因素，提升规划前瞻性。

3. 推广低碳规划技术，应用碳足迹测算、生命周期评估等方法。

4. 引入体验设计方法，提升旅游产品的参与性与互动性。

07

核心创新与价值提升

一、理念创新：

从 "资源导向" 到 "价值导向"·。

2003 版：

以旅游资源开发为核心，注重资源转化为产品·。

2025 版：

以文旅价值创造为核心，强调文化赋能、数字赋能、绿色赋能，实现经济、社会、文化、生态价值相统一。

二、范式转型：

从 "景区化旅游" 到 "专题+场景化+全域旅游"·。

2003 版：

以景区为核心的规划范式，注重单个旅游项目建设。

2025 版：

国土空间专题研究，以产业定位重构为导向的规划范式，强调区域整体发展，推动城乡、区域、文旅、产业融合、场景业态迭代及科技化导向。

三、方法升级：

从 "静态规划" 到 "动态规划"·。

2003 版：以静态规划为主，规划期限内内容相对固定·。

2025 版：以动态规划为特征，建立监测评估机制，根据实施效果及时优化调整规划内容。

四、目标升级：

从 "数量增长" 到 "质量提升"。

2003 版：注重旅游接待人数、旅游收入等数量指标增长·。

2025 版：强调旅游产品品质、服务质量、游客满意度等质量指标提升，推动旅游业高质量发展。

08

总结与展望

2025 版在 2003 版基础上实现了全方位、深层次的升级，核心变化体现在：

1. 理念更新：全面融入文旅融合、绿色发展、智慧旅游等新时代发展理念。

2. 体系完善：构建全域统筹、层次分明、类型多样的规划体系。

3. 流程优化：建立 "编制 - 实施 - 监测 - 评估 - 优化" 闭环管理流程。

4. 内容拓展：新增数字技术应用、低碳发展、文旅融合等规划模块。

5. 保障强化：完善政策协同、投融资、人才培养等实施保障措施。