泰和泰研析|从文化旅游产业中探寻法律服务新起点

文化旅游简称为文旅，是指通过旅游实现感知、了解、体察人类文化具体内容之目的的行为过程。泛指以鉴赏异国异地传统文化、追寻文化名人遗踪或参加当地举办的各种文化活动为目的的旅游。属于旅游的一种类型。而文化旅游产业则是以旅游经营者创造的观赏对象和休闲娱乐方式为消费内容，使旅游者获得富有文化内涵和深度参与旅游体验的旅游活动的集合。其核心是“创意”即开发或创造一种文化符号后通过旅游这一媒介进行推销。

文化和旅游作为我国大力扶持的第三产业，在《“十四五”文化和旅游发展规划》中被给予了较为全面的论述，文化和旅游的融合发展对促进整个国民经济的发展和结构转型升级有着重要意义。

我国首次在国家层面提到文化和旅游的政府文件为1993年11月国务院办公厅转发国家旅游局《关于积极发展国内旅游业的意见》的通知(国办发[1993175]号)，体现了对我国旅游与文化事业发展的重视。其实文化和旅游的关系早在2009年《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》中便有“灵魂”与“载体”的表述。但因文化产业和旅游业分管部门不同，很难真正从推进二者融合发展的角度制定和执行政策，难以真正实现两者的融合发展。2018年4月8日，根据十三届全国人大一次会议批准通过的《国务院机构改革方案》，文化和旅游部正式挂牌，为文旅融合发展扫清了机构性障碍。

文旅产业快速、高质量发展有效带动了我国经济市场的发展，为经济市场中与之相关的各条产业链提供了“润滑剂”。文旅产业是文化和旅游行业的融合，属于国家战略性产业，资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好。通过梳理我国国民经济“八五”计划至“十四五”规划中国家对文旅业的支持政策可以看出，文化和旅游的融合过程经历了从“大力发展旅游业”到“深度开发文化旅游”再到“十四五”时期的“坚持以文塑旅、以旅彰文的融合发展”的变化。通过文旅项目带动企业联合、景区辐射、开办农家乐等途径，直接带领我国大部分农村居民实现脱贫，辐射带动上亿名群众积极参与文化和旅游创业就业，有效提升居民收入水平，扎实推动共同富裕。

2019年突如其来的新冠疫情沉重地打击了我国经济市场的发展，旅游行业的发展更是陷入停滞阶段。疫情结束后，国家通过出台《国内旅游提升计划》《关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施》《关于开展第三批国家级夜间文化和旅游消费集聚区建设工作的通知》《关于开展旅游市场秩序整治百日行动的通知》《关于开展文化和旅游市场信用经济发展试点工作的通知》《文化和旅游标准化工作管理办法》等一系列利好政策使旅游市场快速复苏，与旅游相关的产业供应链也得到了逐步修复。

根据文化和旅游部2024年2月9日发布的2023年国内旅游数据显示：2023年国内出游人次48.91亿，比上年同期增加23.61亿，同比增长93.3%。国内旅游者出游总花费4.91万亿元，比上年增加2.87万亿元，同比增长140.3%。为我国GDP增长贡献了不容小觑的力量。在上述旅游花费中，旅游者的消费类型普遍倾向于追求并提升游玩品质，如注重产品和服务的智能化、人性化；注重健康和环保；注重感受当地的文化底蕴等。

因此，与文旅行业相关的经营者必须不断优化和升级产品及服务，运用创新思维开发并推出旅游者喜闻乐见的“新点子”供旅游者们消费、娱乐，以满足旅游者们不断提升的游玩品质需求，否则很可能被汹涌的文旅浪潮淘汰。此外，旅游经营者还可以通过研究特殊旅游者如“银发”旅游者、“携宠”旅游者、“忧郁”旅游者等在旅游中的特殊需求，为其打造更加适合的旅游方案。

旅游作为现今最广泛、最便捷、最容易被接受的交流方式，传承并弘扬中华优秀传统文化是其义不容辞的义务。大力发展文化旅游不仅可以创新文化形式，丰富文化内涵，加快文化繁荣还可以有效提振国人文化自信心。文化自信带动文化输出，从陕西黄土文化的“中华民族之魂鼓”——安塞腰鼓到国家大力弘扬的丝绸之路文化，再到国漫热，博物馆文创出圈，从汉语桥到孔子学院开遍世界，这些无不显露出国潮旺盛的生命力。

国潮作为现代时尚景观中的独特呈现，其创意来源于优秀传统文化，外在形式则吸纳并融汇了当代大众审美。国潮风在年轻群体中颇具吸引力，因此越来越多的景区都开始搭乘国潮列车，推出一系列国潮主题文旅活动也受到众多旅游者的追捧。当然文化旅游并不意味着只是观赏美好的事物，有的历史事件也需要通过文化教育的方式让世人铭记。

典型的例子即前段时间火遍全国的“哈尔滨冰雪大世界”，我们的“尔滨”并没有被3天旅游收入60亿元的泼天富贵蒙蔽双眼，反而是在旅游热度最火的时候将“侵华日军七三一罪证陈列馆”摆在旅游者面前，对国人乃至世界进行了一场深刻的爱国主义教育。

文化+旅游作为近几年兴起的行业其二者在融合发展的过程中必定会存在许多问题，不论是旅游经营者还是旅游者亦或是执法行政部门的工作人员都有有待提升和改进的地方，如各地时不时“爆”出来的某城管只因大妈大叔利用三轮车在街边卖糖人而对其进行暴力殴打、没收三轮车及相关食材的恶闻还时有发生。典型案例如（2023）辽03民终1287号杨某某、孙孙某某健康权纠纷案。要知道这些地方上的手艺人如今可以算是中华优秀传统文化少有的传承人了，他们在街边巷道经营的小本生意很大程度上是有利于传承和宣扬本地特色文化、美食的。部分执法人员在执法过程中无视相关法律法规，简单粗暴的执法行为给文化旅游的发展造成了极大的阻碍。

人民检察院作为国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关。进入新发展阶段，与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比，法律执行和实施仍是亟需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分，尤其在文化旅游相关法律法规实施、履行过程中严重缺位。

作为律师，一名法律工作者，我们的工作任务就是帮助人们克服困难、解决问题。当我们从法治建设角度发现文旅融合发展过程中存在上述如此多的问题后，就需要打开思路、拓宽思维，从每个问题中挖掘出可以为我们所用的“法律服务点”并加以研究，探索具有针对性的法律服务方案、推出高质量的法律服务产品为相关行业经营者乃至机关政府单位所用。

律师虽然不是立法主体，但是可以针对有问题、有想法的点通过研读法律法规、收集数据、研判案例等方式进行全面而深入地研究，待研究出行之有效的措施后，可通过建言献策的方式向立法机关提出建议，从立法层面实现律师的服务价值。

比如前述文化旅游立法存在详略不当的问题，对于缺乏针对当地文化旅游实施细则的省、市，即需要出台相应政策对文化旅游市场给予必要的引导与规划，明确本省、市文化旅游发展方向、价值以及所坚持的基本原则。从安排资金、保障用地、产业融合、品牌活动、区域合作、宣传推广等方面作出进一步规范、进一步明确文化旅游市场管理相关部门之间的监管职责、程序,整合执法队伍，节约监管成本。细化旅游诚信体系建设、增强旅游信用记录和旅游不文明行为记录的可操作性。对当地特有的文化特色专门进行立法保护，借鉴其他有经验的省、市操作方式。然而在文化旅游市场发展方面，应当摈弃以行政主管部门主管的方式监管文化旅游市场在经济方面的发展。

对此应当在结合市场行情的基础上，坚持政府为旅游文化产业提供大方向指导思想为基本原则，逐步放开对文化旅游产业的管制，明确权力清单、负面清单制度，防止公权力对文化旅游市场过度干预，从而更好地调动文化旅游市场主体的积极性和主动性。

有针对性地为文化旅游产业所涉各政府部门提供法律服务，当然服务的前提应当熟悉掌握各主管部门可能会涉及的相关法律法规，实时跟进并掌握新旧法律法规、政策的更迭情况。就市级层面而言，对文旅产业融合发展过程中所涉问题有监管义务的政府主管部门主要有文化旅游局、出入境管理局、知识产权局、广电局、交通运输局、市场监管局、生态环境局等，所涉法律法规数量不在少数。本文就各主管部门在执法过程中可能涉及的法律法规简单汇总如下：

文化旅游局所涉法律法规：《中华人民共和国旅游法》《在线旅游经营服务管理暂行规定》《旅行社条例》《旅行社条例实施细则》《旅行社责任保险管理办法》《导游人员管理条例》《导游人员等级考核评定管理办法（试行）》《导游管理办法》《旅馆业治安管理办法》《中国公民出国旅游管理办法》《边境旅游暂行管理办法》《旅游行政处罚法》《旅游行政许可法》《旅游投诉处理办法》《旅游安全管理办法》《乡镇综合文化站管理办法》《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》等。

出入境管理局所涉法律法规：《中华人民共和国出入境管理办法》《中华人民共和国护照法》《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》《中外合资经营旅行社试点经营出境旅游业务监管暂行办法》等。

知识产权局所涉法律法规：《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国国家通用语言文字法》《中华人民共和国著作权法实施条例》《互联网著作权行政保护办法》《图书出版规定》《电影管理条例》《出版管理条例》《印刷业管理条例》《印刷业经营者资格条件暂行规定》《音像制品管理条例》《音像制品出版管理规定》《音像制品进口管理办法》《电子出版物出版管理规定》《传统工艺美术保护条例》等。

广电局所涉法律法规：《中华人民共和国电影业产业促进法》《中华人民共和国广告法》《广播电视管理条例》《广播电视设施保护条例》《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》《特种电影管理暂行办法》《电影业经营者资格准入暂行规定》《境外电视节目引进、播出管理规定》《广播电视广告播出管理办法》《营业性演出管理条例实施细则》《国家广播电视总局行政规范性文件管理规定》《国家广播电视总局立法工作规定》《未成年人节目管理规定》等。

交通运输局所涉法律法规：《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国民用航空法》《城市道路管理条例》《国内水路运输管理规定》等。

市场监管局所涉法律法规：《娱乐场所管理条例》《娱乐场所管理办法》《美术馆工作暂行条例》等（与之前所列重合者不再列明）。

生态环境局所涉法律法规：《中华人民共和国海洋环境保护法》《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》《生态环境标准管理办法》《生态环境行政处罚法》《中华人民共和国青藏高原生态保护法》《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》《国家级文化生态保护区管理办法》《最高人民法院关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等。

律师作为在文化旅游过程中有需求的主体的代理人，在进行相关案件代理时需要最大程度地帮助当事人争取、维护其合法权益，当遇到司法机关存在误解、误判的情形时应当勇于与司法机关抗衡，用严谨的逻辑思维、正确的法律法规证实自己的观点，倒逼我国文旅司法环境向好发展。当存在检察机关对环境公益诉讼案件怠于起诉的情形，律师亦可向有关机关投诉以督促相关主管机关依法履责。

文化旅游融合发展过程中，旅游经营者是推动、保障并维持文旅市场正常运作的主力军。且旅游经营者多系企业法人、非法人组织和自然人，其法律认知能力有限，许多经营者存在违法经营的行为并不是其知法犯法而是其根本不知道其行为已经违法。故这可以说是律师发展业务的一片蓝海，专门为文化旅游产业所涉旅游经营者提供具有针对性的公司治理、员工管理、劳动争议处理等法律产品，以此做到专而精。

发挥律师专业化的优势，在日常生活中发现法律监督机关有消极履行法定义务的行为时及时向其他有管辖权的部门或机关反映，共同推进我国文化旅游市场的良性发展。