轻资产文旅项目行政审批及用地管理
前
言
在居民消费理念降级的当前，文旅行业大市场下沉趋势并非空穴来风，而是匹配市场消费理念的必然选择和市场趋势。乡村旅游作为文旅行业近年来如火如荼发展的新赛道，既满足了当代城市居民贴近自然的全新生活概念，同时乡村自然本身也能提供良好的沉浸式体验，乡村旅游和乡村振兴是文旅项目目前可以关注的重点，不同于以往项目的“大拆大建”、“大修大建”，乡村文旅项目以其自身的自然生态环境和个富特色的乡村文化，能够采用“轻资产化”的运营模式，建立以当地生态、文化为核心内容、聚焦生态文化资源进行“轻资产化”运作。
目前以广东省为例，以深圳为中心，在深圳周边城市不断发展各类乡村文旅项目，以周边城市的自然生态、海域景观为核心内容，与周边村庄共同利用乡村资源合作开发文旅项目，在不“大拆大建”、不改变、不破坏周边生态资源环境的情况下，以当地原始生态和文化环境为基础发展沉浸式特色文化村、生态园、乡村民宿和露营基地等，从服务产品转型升级为体验产品。
2019年6月17日国务院出台《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》(国发〔2019〕12 号)，倡导有序开展县域乡村闲置集体建设用地、闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地、道路改线废弃地、农业生产与村庄建设复合用地及“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)等土地综合整治，盘活建设用地重点用于乡村新产业新业态和返乡入乡创新创业。
2021年4月29日，全国人大常委会出台《中华人民共和国乡村振兴促进法》，从法律层面鼓励县级以上地方人民政府应当推进节约集约用地，提高土地使用效率，依法采取措施盘活农村存量建设用地，激活农村土地资源，完善农村新增建设用地保障机制，满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。
（本文图片均来源：贵州省文化和旅游厅公众号）
因此，对于目前以乡村资源为依托，在根据国家法律及政策的鼓励下积极利用、盘活乡村闲置土地及未利用地、发展轻资产化的文旅项目过程中，需要利用的用地优势政策及行政审批注意事项：
一、倾斜支持乡村振兴措施
（一）新编县乡级国土空间规划应安排不少于 10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安排至少 5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地1。
（二）各地在安排新增建设用地计划时，加大对乡村旅游、返乡入乡创业等合理用地需求的倾斜支持力度2。
二、用地预审与选址意见书的行政审批
在村庄建设边界外，具备必要的基础设施条件、使用规划预留建设用地指标的农村产业融合发展项目，在不占用永久基本农田、严守生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，办理用地审批手续时，可不办理用地预审与选址意见书3。
三、可按照原地类管理的情形
(一)依据国土空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收(收回)、不转用，按现用途管理4。
(二)对自驾车旅居车营地的特定功能区，使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理5。
(三)文化和旅游项目中，属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的， 不改变原用地用途的，不征收(收回)、不转用6。
(四)在国土空间规划确定的城镇开发边界外的经营性营地项目，在不改变土地用途、不影响林木生长、不采伐林木、不固化地面、不建设固定设施的前提下，可依法依规利用土地资源，推动建立露营地与土地资源的复合利用机制，超出复合利用范围的，依法依规办理相关用地手续7。
四、国有建设用地供应
（一）乡村振兴用地符合《划拨用地目录》(国土资源部令第 9 号) 规定的，可以划拨方式供应国有建设用地使用权。
（二）乡村振兴用地符合《协议出让国有土地使用权规定》(国土资源部令第 21 号)相关条件和要求的，可以协议方式出让国有建设用地使用权。
（三）工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让8。
五、使用农村集体建设用地的情形
矿产资源开采、文化和旅游经营、选址在国土空间规划确定的城镇开发边界外的露营旅游经营性营地和自驾车旅居车营地的特定功能区、乡村民宿、养老服务设施等用地可以按规定使用集体建设用地9。
六、盘活利用农村集体建设用地
在符合国土空间规划确定的用地类型、控制性高度、乡村风貌、 基础设施和用途管制要求、确保安全的前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务、民俗体验、文化创意等农村产业10。
对于以乡村生态资源、海域资源为依托的轻资产化文旅项目，既要充分利用优势政策盘活闲置资源，也要注意用地负面清单，特别是对于存在环境污染、破坏生态环境的项目及涉及永久基本农田、耕地的项目，注意合法用地，避免破坏耕地及农用地、未批先建、超额占用等违法情形。
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【脚注】
【1】《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》。
【2】文化和旅游部等 17 个部门印发的《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》(文旅资源发〔2018〕98 号)、国家发展改革委等 19 个部门和单位印发的《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》(发改就业〔2020〕104 号)。
【3】自然资源部国家发展改革委农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》(自然资发〔2021〕16 号)。
【4】《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》(自然资规〔2019〕6 号)。
【5】国家旅游局等 11 个部门印发的《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》(旅发〔2016〕148 号)。
【6】文化和旅游部等 6 个部门印发的《关于推动文化产业赋能乡村振兴的意见》(文旅产业发〔2022〕33 号)。
【7】文化和旅游部等 14 个部门印发的《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》(文旅资源发〔2022〕111 号) 。
【8】《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第 39 号)。
【9】《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》(自然资发〔2022〕202 号)、文化和旅游部等 14 个部门印发的《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》(文旅资源发〔2022〕111 号)、国家旅游局等 11 个部门印发的《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》(旅发〔2016〕148 号)、文化和旅游部等 10 个部门印发的《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》(文旅市场发〔2022〕77 号)、文化和旅游部等 17 部门印发的《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》(文旅资源发〔2018〕98 号)、 《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》(自然资规〔2019〕3 号)。
【10】《自然资源部 办公厅关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的通知》(自然资办发〔2022〕45 号)、《自然资源部国家发展改革委农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》(自然资发〔2021〕16 号)、《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》(文旅市场发〔2022〕77 号)。
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