从建省到国际旅游岛:海南规划的现代化探索

1988年，海南建省办经济特区。在此之前，海口只是一个“位于海岛边陲的小城”，1.5平方公里的市区内只有五条主要马路；三亚只是崖县的一个小镇，仅有1条街道，市容破旧不堪。

30年后的今天，海南城镇化率已达58.4%，全省城镇建成区面积较1988年扩大约10倍。

是什么力量推动了一座岛屿的沧桑巨变？

答案是规划。

从海口的三轮总规修编，到三亚定位的不断升级，再到国际旅游岛国家战略的确立——海南的规划史，就是一部从“边陲海岛”向“开放门户”跃迁的历史。

一、建省之初：从“空白”起步

1988年海南建省办经济特区时，城乡建设的底子有多薄？

数据最有说服力：从1952年到1989年的37年间，海南城市建设投资总额仅为2.78亿元，城市建设速度和规模远落后于国内其他城市。

彼时，海口市区标志性建筑是五层楼和钟楼；三亚仅有一条街道，破旧不堪；中部的通什市（今五指山市）原是荒山野岭，交通极为不便。

但建省的喜悦带来了超常规发展的热情。时任领导提出：“我们要用三年左右时间赶上全国平均水平，再用五年时间接近全国比较发达地区的水平”。

在这样的背景下，规划被摆上了前所未有的重要位置。至1994年底，全省城市、县城镇、开发区和风景名胜区的总体规划已全部编制完成，编制规划的土地面积达5276平方公里。海南成为全国较早实现规划全覆盖的省份之一。

二、海口：26年“跳三跳”

严格意义上，建省后的海口城市总体规划经历了“两版半”的演变。每一版规划，都是一次城市定位的跃升。

第一版（1988年）：“外向型国际性城市”的豪情

1988年版海口总规用时仅1年编制完成，1990年经国务院批准实施。这一版规划提出了“建设现代化的国际城市”的发展目标，将城市性质定位为“海南省省会，全省政治、经济、文化、流通中心，具有热带风光和海滨城市特色的外向型国际性城市”。

规划人口80万人，建设用地128平方公里。

这一版规划最大的贡献，是为海口的长远发展打下了基础框架：

- 确立了带状组团式布局：中心市区、长流、马村三大城市组团之间由绿化带分隔，海岸线以布置娱乐、旅游和休闲项目为主

- 突破了行政界线：将海口、琼山的府城和澄迈的老城作为一个城市考虑，展现了超前的区域视野

- 建成了城市骨架：滨海大道、疏港大道、龙昆大道等主干线，以及万绿园、假日海滩、金牛岭公园等大型公共空间

到2005年这一版规划完成使命时，海口建成区已由22平方公里扩大至近100平方公里。

第二版（2006年）：“大海口”的务实转型

2002年10月，海口、琼山两市合并。新海口土地面积由原来的236.4平方公里扩大至2304平方公里，人口由80万增加到160多万。行政区划调整为城市发展打开了全新空间。

2006年版总规在吸取前版教训的基础上，提出了更为务实的城市性质定位：“海南省省会，我国旅游度假胜地，国家历史文化名城”。

规划主城区人口180万人，建设用地209平方公里。空间结构上，继续沿用带状组团式布局，但提出了更明确的拓展策略：“东进、南优、西扩、北拓、中强”。

第二版修编（2011年）：国际旅游岛时代的升级

2009年底，国务院批复海南建设国际旅游岛。这一国家战略给海口带来了新的发展机遇，城市建设迅速突破2006年版规划的预期指标，规划修编势在必行。

2011年版规划（即2006年版的修改版）更加注重人居环境建设。短短两三年间，海口完成了主城区27个片区控规编制，建成110公里的绿色慢行系统；龙昆南延长线、货运大道二期等道路竣工通车，进一步拉开城市骨架。

海口获得的民间殊荣接踵而至——环境最优、空气最优、宜居城市、中国幸福城市、适宜步行城市。中国城市规划学会秘书长石楠将海口的特色概括为“四宜三养”：宜居、宜业、宜学、宜游，养眼、养身、养心。

三、三亚：从渔村到“度假天堂”的三级跳

如果说海口是海南的政治经济中心，那么三亚就是海南的“颜值担当”。三亚的城市规划史，就是一部从默默无闻的滨海渔村到国际知名“度假天堂”的蜕变史。

第一次总规（1988年）：旅游定位的起点

1988年，中国城市规划设计研究院编制的三亚总规，将三亚定位为“重点发展旅游业和高新技术产业的热带海滨风景旅游城市”。这是三亚第一次在法定规划层面明确旅游主导地位。1994年，中规院对规划进行了首次修编，进一步完善了规划内容。

第二次总规（1999年）：走向“国际性”

1999年，中规院再次修编三亚总规，这次修编具有里程碑意义——三亚的城市性质被提升为“国际性热带海滨风景旅游城市”，取消了三亚作为琼南经济中心的职能，以便将更多资源配置到旅游发展。

这一版规划采取的是“收缩整治”路线。原因在于：1990年代房地产泡沫破灭后，三亚留下了大量烂尾楼和景观衰败问题。规划的主要任务是“盘活存量、绿化美化、完善基础设施”。

第三次调整（2006年）：从“收缩”到“拓展”

进入21世纪，三亚城市建设迅猛，原有规划已无法适应新的发展需求。2006年，经省政府同意，三亚开始对总规进行重大调整，城市发展思路从“收缩整治”转向“拓展提升”。

此次调整重点研究解决了几个关键问题：海棠湾地区功能定位、开发时序、生态环境保护；环岛轨道交通等重要基础设施的统筹安排。

三亚的跨越式发展可以用一组数据来佐证：1987年过夜游客仅11万人次，2012年突破1100万人次；主城区面积从不足3平方公里扩大到38平方公里。

谁能说，这不是奇迹？

四、国际旅游岛：海南规划的国家战略

2009年12月31日，国务院正式颁布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，标志着海南国际旅游岛建设上升为国家战略。

这是继1988年建省办经济特区之后，海南发展史上又一件具有里程碑意义的大事。

《若干意见》赋予海南六大战略定位：

1. 我国旅游业改革创新的试验区——先行试验，推动旅游业及相关现代服务业走在全国前列

2. 世界一流的海岛休闲度假旅游目的地——按国际标准推进旅游要素转型升级

3. 全国生态文明建设示范区——使海南成为全国人民的“四季花园”

4. 国际经济合作和文化交流的重要平台——依托博鳌亚洲论坛品牌

5. 南海资源开发和服务基地

6. 国家热带现代农业基地

在国际旅游岛战略推动下，海南旅游基础设施全面提速：离岛免税政策落地、入境免签政策放宽、邮轮游艇旅游兴起、特色小镇建设蓬勃。服务业成为海南国际旅游岛的龙头产业。

五、全省一盘棋：规划体系与小城镇建设

在海口、三亚两大核心城市的带动下，海南全省城乡规划体系不断完善。至2007年底，《海南城乡总体规划》《海南省城镇体系规划》已开始实施，形成了由省级总规、市县总规、控制性详规、重点景区规划、小城镇规划组成的较为完善的规划体系。

小城镇建设是海南规划的又一亮点。2000年起，海南实施“百镇建设计划”，集中力量抓100个建制镇建设，突出26个示范镇。

特色风情小镇建设自2009年启动，每年选择2-3个示范镇，通过省、市县两级集中投入近9亿元，吸引社会资金近100亿元。

博鳌镇、田独镇、凤凰镇、东郊镇等一批示范镇脱颖而出，不仅基础设施不断完善，还初步形成了特色产业基础。

2015年起，海南进一步提出建设100个特色产业小镇，以热带特色高效农业、旅游、互联网、医疗健康等产业为重点，推动就地城镇化。

文昌会文镇每年佛珠交易额超过10亿元，为当地提供7000多个就业岗位。福山镇以咖啡文化风情镇建设带动了全镇发展。

六、小结：规划引领的海南经验

回顾1988年至2017年这30年，海南规划的核心理念可以概括为 “定位先行、规划引领”。

海口的三轮总规修编，见证了城市从“边陲小城”向省会、再向国际旅游岛门户的跃升；三亚的三次规划调整，完成了从“渔村小镇”到“国际性热带海滨风景旅游城市”的蜕变。

建省后的20年间，海南城镇建设累计投资达274.4亿元，是前37年投资总量的99倍。到2017年，海南城镇化率达到58.4%。2008年至2013年期间，全岛建成区面积扩展速率达到历史最高。

规划手段也从经验型逐步转向科学化、法制化——1994年《海南经济特区城市规划条例》出台，2003年省城乡规划委员会成立，省长亲自担任主任。

这一时期为海南积累了宝贵的规划经验，也为2018年启动的自由贸易港建设奠定了坚实基础。

从“建省办特区”到“国际旅游岛”，再到“自由贸易港”——海南的每一次跨越，都始于一张蓝图。

注：配图来源网络，侵删。

关注紫薯，下期预告：

下篇将聚焦2018年至今的自贸港时代，看海南如何以“高标准建设自由贸易港”为使命，以“城市更新”为抓手，迈向引领我国新时代对外开放的重要门户。敬请期待！