—— 以南京为例阐释《旅游规划通则》新版国标的重要意义：以标准化引领文旅高质量发展

2026 年 1 月，国家市场监督管理总局（国家标准化管理委员会）批准发布的《旅游规划通则》（GB/T 18971-2025），以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整贯彻新发展理念，不仅为“十五五”旅游强国建设划定标准化蓝图，更成为地方文旅高质量发展的“导航仪”。如今的南京已成功从热门旅游城市升级为“长红”文旅产业高地，这部新国标正为其巩固优势、持续进阶提供精准指引，让标准化成为南京践行旅游强国战略的坚实支撑。

一、数据见证 “长红”实力：南京文旅的跨越式发展答卷

南京文旅的“长红”并非偶然，而是“科技赋能、融合创新、服务至上”系统化策略的必然结果，核心数据直观展现其跨越式发展态势：2025 年 1-10 月，南京接待游客总量达1.81 亿人次，同比增长 11.3%；实现旅游总收入2293 亿元，同比增长 10%，流量与含金量同步提升。入境游市场更是表现亮眼，2025 年 1-11 月接待入境过夜游客61 万人次，同比增长 18.4%；旅游外汇收入达9.04 亿美元，同比增幅高达 25.6%，国际吸引力持续增强。

服务品质与市场热度形成正向循环，2025 年 1-11 月，南京星级饭店平均出租率达64.92% ，位列江苏省第一；就连红山森林动物园这样的传统景区也焕发新活力，前三季度游客超 600 万人次，其中 30 岁以下客群占比超 70%，成为年轻群体追捧的“网红打卡地”。亮眼数据背后，是南京文旅的精准发力：德基艺术博物馆《金陵图》数字展、玄武湖 3D 水幕投影等科技体验引爆市场，116 场大型演出拉动跨城消费，2491 组智能储物柜等 “宠粉” 设施覆盖全城，共同构筑起多维度、全场景的文旅发展格局。

二、新旧国标对比：从 “景区规划” 到 “全域赋能” 的范式升级

2003 年版《旅游规划通则》作为我国旅游规划领域首个国家标准，确立了传统旅游发展阶段的基本规范，但其核心框架聚焦“旅游区单点开发”，适配了早期旅游业“规模扩张”的需求。随着大众旅游进入高质量发展阶段，2025版新国标完成了系统性迭代，形成“全域统筹、文化铸魂、科技赋能、绿色共生”的全新体系，二者差异集中体现在四大维度：

这种升级绝非条款修订，而是对旅游业发展逻辑的重构：2003 版解决了“有景点可游、有设施可用”的基础问题，而 2025 版则回应了“游得有文化、玩得高品质、发展可持续”的时代需求，为“十五五”旅游强国建设提供了标准化“操作手册”。

三、新国标核心要义：文旅高质量发展的 “标准罗盘”

作为我国旅游规划领域的“基本法”，2025 版《旅游规划通则》的核心内容与指导意义集中体现在“一个定位、两级逻辑、三大导向”中，精准对接“十五五” 规划中“推进旅游强国建设”的战略要求。

（一）核心定位：全域文旅发展的“标准化基石”

新版国标明确了“规范规划行为、提升规划质量、衔接发展战略”的核心定位，为从国家级到景区级的全层级规划提供统一技术依据。它既划定资源保护、服务供给等刚性底线，又为地方特色创新预留空间，实现“标准兜底”与“特色赋能” 的有机统一，成为破解文旅发展中“同质化开发、碎片化布局、粗放式管理”等痛点的关键工具。这与“十五五” 规划中“丰富高品质旅游产品供给”的目标高度契合，让旅游强国建设有了可落地的标准支撑。

（二）双重逻辑：确保规划落地的 “闭环体系”

1. 纵向层级逻辑：构建 “国家级（战略引领）— 区域级（协同破壁垒）— 地方级（落地任务）— 景区级（微观实施）” 四级体系，通过目标传导与内容衔接，实现宏观战略与微观实践的精准对接。例如国家“旅游强国”战略可通过地方规划分解为景区的具体建设任务，避免政策落地“最后一公里”断层。

2. 横向实施逻辑：建立“前期准备 — 现状分析 — 目标设定 — 内容编制 — 审批实施 — 监测评估”的全流程闭环，要求规划编制必须以扎实的资源调研、市场分析为前提，以动态监测评估为优化手段，确保规划不是“纸上蓝图”，而是可操作、可检验的行动方案。

（三）三大导向：引领产业升级的 “核心指针”

1. 文化赋能导向：强调旅游规划需深度挖掘文化内涵，推动文化资源向旅游产品转化，要求在资源评估中突出文化价值权重，在产品设计中融入文化体验场景，精准响应“十五五”“推进文旅深度融合”的部署。

2. 绿色发展导向：将生态保护作为规划编制的前置条件，明确要求划定生态红线、制定资源保护具体措施，推动旅游开发与生态保护协同共生，适配“双碳”目标下的产业发展需求。

3. 提质增效导向：聚焦“产品、设施、服务”三维体系建设，新增智慧旅游、流量管控、融合发展等技术规范，要求通过科技赋能优化服务供给，通过业态融合延伸消费链条，实现从“规模扩张”到“质量提升”的转型。

四、新国标对“十五五”文旅规划编制的精准指引

当前各地正全面启动“十五五”旅游发展规划（或文化旅游发展规划）编制工作，2025 版《旅游规划通则》的获批出台恰逢其时，为地方规划编制提供了“核心遵循”与“技术指南”，其指导作用集中体现在三个维度：

（一）校准规划方向，衔接国家战略

新版国标将“推进旅游强国建设”“文旅深度融合”等“十五五”核心要求转化为具体规划指标与技术规范，帮助地方避免规划与国家战略脱节。例如，针对“十五五”提出的“提升入境游便利化国际化水平”，国标明确要求在规划中纳入多语种服务、跨境支付适配、国际营销适配等具体内容，使地方规划能精准承接国家战略部署。同时，通过“规划衔接”原则要求各地文旅规划与国土空间、乡村振兴等专项规划协同，避免“各自为战”造成的资源浪费。

（二）充实规划内容，破解实践难题

面对“十五五”时期文旅发展的新需求，新国标为地方规划提供了可操作的解决方案。在产品创新上，国标倡导的“文旅 + 科技”“文旅 + 农业”等融合路径，为地方培育沉浸式体验、研学康养等新业态提供了明确指引，呼应了“十五五”“丰富高品质旅游产品供给”的要求；在服务升级上，其关于智慧导览、流量管控、设施配套的标准，可直接用于地方规划中“服务质量提升工程”的编制；在生态保护上，国标划定的生态红线划定方法与保护措施，为地方平衡开发与保护提供了技术支撑。

（三）规范规划流程，保障落地实效

新国标构建的“全流程闭环”逻辑，有效解决了过往地方规划中“重编制、轻实施”的痛点。它要求各地在编制“十五五”规划时，必须先开展系统性资源普查与市场调研，如按国标规范梳理文化资源价值、测算生态承载能力、分析客群需求变化，确保规划立足实际；同时明确规划需包含监测评估机制，要求设定年度指标、季度监测、五年评估的全周期管理方案，使“十五五”规划的实施效果可量化、可优化。南京在编制市级“十五五”文旅规划时，便以国标为依据，将钟山风景区的“文化赋能”与高淳慢城的“绿色发展”纳入全域指标体系，实现了标准与规划的深度融合。

五、新国标锚定升级方向：南京重点区域与全域的标准化实践

《旅游规划通则》的核心价值，在南京重点区域的发展实践中得到充分彰显。无论是主城区的钟山风景区，还是郊区县的高淳国际慢城（中国第一国际慢城），都以新国标为指引实现了特色化升级，更带动全域形成“主城引领、郊区赋能”的发展格局。

（一）标杆案例：新国标引领重点区域高质量发展

1. 钟山风景区：以标准筑就“世界级景区”根基

作为南京文旅的“龙头 IP”，钟山风景区正以新国标为遵循推进世界级旅游景区创建，其发展路径精准呼应了新国标的闭环逻辑与三大导向。

基于“现状分析”的精准定位：依据新国标“资源调查与评价”规范，景区系统梳理历史文化与生态资源，形成涵盖 15 家场馆的“钟山博物馆集群聚落”，将中山陵的红色文化、明孝陵的明清遗产、紫金山的生态资源纳入统一规划，解决了 2003 版标准下资源分散、体验割裂的问题。

践行“文化赋能”的产品创新：遵循“文化赋能导向”，在核心保护区严守历史原真性，在体验区开发 AR 历史场景还原、《红楼梦》主题园林等沉浸式项目，2025 年前三季度接待红色研学团队超 2000 批次，30 岁以下年轻访客占比提升至 45%，实现了文化传播与市场吸引力的双赢。

依托“提质增效”的服务升级：按照新国标“智慧旅游”与“流量管控”要求，景区运用大数据分析优化预约机制，通过人工智能技术提升客流疏导精准度，在梅花节等高峰期实现 “错峰游览、优质体验”，游客满意度连续三年位居全国重点景区前列。

2. 高淳国际慢城：以标准激活 “乡村文旅” 潜力

作为“中国第一国际慢城”，高淳慢城以新国标“绿色发展”“融合发展” 要求为核心，走出了一条乡村文旅可持续发展之路。

坚守“绿色发展”的生态底线：严格落实新国标“生态保护前置”要求，划定农田、湿地生态红线，配套建设污水循环、垃圾分类系统，在开发“稻田艺术季”“水慢城休闲”等项目时，明确规定建设规模不得突破生态承载上限，守护了“慢城”的核心生态底色，这正是对2003 版标准中环保条款的系统化升级。

深化“融合发展”的业态创新：依据新国标“文旅 + 农业”“文旅 + 文化”融合规范，打造“金花季 — 螃蟹季 — 长街宴”年度活动 IP，其中 2026 年新春长街宴通过“民俗表演 + 本地美食 + 非遗展示”的复合场景，吸引 5000 名游客参与，直接拉动冬季乡村消费增长 35%。同时谋划通航产业园、森泊乐园等项目，推动“慢休闲”与“新消费”融合。

落实“效益分析”的长效机制：按照新国标“投资估算与效益分析”要求，建立“游客流量 — 消费数据 — 村民收入”联动监测体系，通过优化民宿布局、扶持非遗手作等项目，让文旅发展成果直接惠及周边村民，实现了生态效益、经济效益与社会效益的统一。

（二）全域延伸：主城区与郊区县的标准化协同发展

1. 主城区：以标准铸魂，擦亮“历史文化核心名片”

玄武区：作为全国首批文旅融合发展示范区，紧扣新国标“资源保护与开发” 要求，以环玄武湖文旅消费集聚区为核心，将中山陵、明孝陵的文物保护范围细化为“核心保护区”与“体验互动区”，既守护历史原真性，又通过玄武湖 3D 水幕投影、AR 历史场景还原等科技手段激活游览体验。全区集聚首店超 300 家，“L”型夜间经济集聚区延长消费链条，完美践行“融合发展” 原则。

秦淮区：参照新国标“流量管控与服务优化”标准，对内秦淮河西五华里夜游项目升级智慧调度系统，通过 360 度全景游船与投影技术打造“流动的历史剧场”，同时联动熙南里街区推出“非遗 + 消费”场景，让绒花制作、白局表演融入游览动线。景区周边布设的智能储物柜与“行李到家” 服务点，更让“宠粉”服务落地见效。

建邺区：围绕“现代化国际性城市中心”定位，以新国标“文商体旅融合” 要求为抓手，将文艺活动延伸至地铁、商圈、江岸等公共空间 —— 元通地铁站的音乐快闪、鱼嘴湿地公园的非遗展演、西城・夜未央街区的文艺晚会，形成“处处是舞台” 的文化氛围。借助“跟着演出游南京”活动，凭奥体中心赛事票根可在 453 家商户享优惠，将单次观演转化为链条式消费，强力拉动区域文旅收入。

鼓楼区：立足“科教创新中心区”定位，依据新国标“规划衔接”原则，串联南京大学、颐和路公馆区等资源，开发“科教研学 + 民国风情”专题线路。在南京长江大桥纪念馆等场馆引入智慧导览系统，配套“码上求助”服务，实现科教资源向高品质旅游产品的精准转化。

雨花台区：以“红色文化 + 科创文旅”为核心定位，严格遵循新国标“红色资源保护与活化”要求，对雨花台烈士陵园进行“保护修缮 + 体验升级”：在核心纪念区坚守庄严肃穆的氛围底线，在雨花台烈士纪念馆引入 VR 沉浸式体验项目，通过“重走长征路”数字场景、烈士家书全息投影等技术，让红色教育从“静态瞻仰” 变为“动态共情”。同时，依托中国（南京）软件谷科创优势，按新国标“文旅 + 产业融合”原则，开发“科创研学 + 数字体验”线路，实现“红色铸魂、科创赋能”的双轮驱动。

2. 郊区县：以标准赋能，激活 “生态休闲特色潜力”

浦口区：依托老山生态禀赋，按新国标“生态保护与业态创新”要求，将闲置园区升级为老山 G・PARK宠物产业园，布局宠物康养、山地车服务等年轻态业态，配套宠物饮水机、生态步道等设施，实现“生态保护 + 情绪消费”双提升。联动四方艺术湖区举办国际艺术季，通过“艺术 + 生态”融合打响“宁的北岸”品牌。

六合区：聚焦“农业生态与民俗文化”特色，以新国标“旅游 + 农业”融合要求为指导，升级金牛湖旅游度假区，联动三界稻花村开发“稻田研学 + 果蔬采摘”项目。在六合农民画美术馆设立旅游体验区，将农民画创作与文创销售结合，通过新国标“效益分析”标准优化项目布局。

江宁区：凭借“主城近郊”区位优势，依据新国标“全域空间布局”原则，以苏花路串联黄龙岘、苏家理想村等美丽乡村，打造“茶乡休闲 + 民宿度假”线路。联动汤山温泉与江苏园博园，推出“文化朝圣 + 康养休闲”黄金线路，接入“宁惠游”直通车实现主城客流向郊区引流。

溧水区：围绕“生态文旅与乡村振兴”主题，参照新国标“绿色发展”要求，提升无想山景区生态保护水平，联动傅家边农业园打造“梅花观赏 + 农事体验”线路。深挖红色李巷资源，开发“新四军遗址研学 + 民宿度假”产品，建立“村民参与经营”利益联结机制。

六、战略意义凸显：标准化撑起 “十五五” 旅游强国建设

从南京实践与新旧国标对比来看，2025 版《旅游规划通则》的落地不仅是行业标准的更新，更是为“十五五”旅游强国建设注入了“标准化动力”，其核心价值体现在三大维度：

锚定高质量发展方向：通过“文化赋能、绿色发展”等导向，推动旅游业从“规模扩张”向“质量效益”转型，精准对接“十五五”规划中“丰富高品质旅游产品供给”的核心任务，解决了传统发展模式下的同质化、粗放化问题。

强化全域协同效能：依据“层级规划衔接”逻辑，打破行政壁垒与资源割裂，实现“主城与郊区互补、文化与生态共生”，为构建“强大国内市场”提供了空间载体，让旅游成为畅通国内大循环的重要纽带。

提升国际竞争能级：通过智慧服务、入境游便利化等标准建设，助力旅游业“走出去”与“引进来” 双向发力，在文化传播与国际交流中彰显国家软实力，为“十五五”期间“提升中华文明传播力影响力”提供实践路径。

站在“十五五”规划起点，《旅游规划通则》为南京文旅注入“标准力量”。当钟山的历史文脉在标准化守护下更显厚重，高淳的田园风光在标准化赋能下更具活力，南京必将从“文旅长红城市”稳步迈向“文旅强市”。未来，以新国标为引领，南京定能走出一条“文化铸魂、生态打底、标准护航”的高质量发展之路，为旅游强国建设贡献更多“南京智慧”。

【中陆文旅】中陆必得旅游规划设计研究院作为国家旅游规划设计甲级资质机构，深耕文旅领域二十余载，不仅在新国标落地实施、景区品质提升、国家5A景区/国家级度假区创建、十五五文旅高质量发展规划编制等领域沉淀海量成功实战案例，更始终以"深度赋能乡村振兴"为核心使命，在农文旅融合顶层规划、乡村旅游全业态体系搭建、美丽乡村场景化设计、乡村振兴示范村(镇)创建、民俗文化活化利用等方向形成专业化服务闭环一一从乡村资源深度普查、在地特色IP提炼，到差异化业态创新、乡土美学场景营造，再到可持续运营模式搭建、村民利益联结机制设计，提供"从战略策划到落地运营"的全链条、定制化解决方案。

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