国内生态型或生态本底好的旅游景区多多少少都涉及生态保护红线，例如新疆昆仑山景区，生态保护红线面积占比超过了75%。面对“生态保护红线”这条红线，旅游景区如何开展涉旅的“有限人为活动”，不仅关系到景区建设、运营的合法合规性，更关系到景区的吸引力、生产力和生命力。

一、“有限人为活动”缘起

《中华人民共和国自然保护区条例》(1994)已经明确实行差别化管控：（第十八条）自然保护区可以人为核心区、缓冲区和实验区……核心区，禁止任何单位和个人进入……缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动……实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。

这里缓冲区、实验区的管控就相当于“有限人为活动”——旅游是被允许的。

《中华人民共和国自然保护区条例》2011年、2017年修订时未对上述条款进行修改，2026年2月修订时有了较大变化，从原先的“核心区、缓冲区和实验区”三个分区修订为“核心保护区和一般控制区”：

“第十六条自然保护区划分为核心保护区和一般控制区，实行分区管控。

第二十七条自然保护区一般控制区内仅允许开展下列人为活动：

……（六）科普宣传、生态旅游、教育文化体育等公共服务活动……”

旅游（《条例》中提的是“生态旅游”）仍然是允许的有限人为活动之一。

二、相关政策

“（十四）实行自然保护地差别化管控……原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动……”

“（十八）探索全民共享机制。在保护的前提下，在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系。完善公共服务设施，提升公共服务功能。扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动，践行公民生态环境行为规范，支持和传承传统文化及人地和谐的生态产业模式”。

自然保护地核心保护区禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动——可以开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，原住居民从事旅游服务等环境友好型经营活动。

“生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：……不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；重要生态修复工程”。

此文件进一步明确了生态保护红线内非自然保护地核心保护区的区域严格禁止开发性、生产性建设活动，允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，包括适度参观旅游和相关的必要公共设施建设以及旅游公路等基础设施建设（须符合县级以上国土空间总体规划）。

“（一）规范管控对生态功能不造成破坏的有限人为活动……生态保护红线内自然保护地核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许以下对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态保护红线内自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域，依照法律法规执行”。

允许的涉旅活动：

“5.不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及符合相关规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设及维护”。

“6.必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施、通讯和防洪、供水设施建设和船舶航行、航道疏浚清淤等活动；已有的合法水利、交通运输等设施运行维护改造”。

此文件细化了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》有限人为活动的内容，但对旅游方面的内容没有明确。

需要注意的是：

上述生态保护红线管控范围内有限人为活动，涉及新增建设用地、用海用岛审批的，在报批农用地转用、土地征收、海域使用权、无居民海岛开发利用时，附省级人民政府出具符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见；不涉及新增建设用地、用海用岛审批的，按有关规定进行管理，无明确规定的由省级人民政府制定具体监管办法。上述活动涉及自然保护地的，应征求林业和草原主管部门或自然保护地管理机构意见。

三、涉旅有限人为活动

2020年曾有《生态保护红线管理办法（试行）（征求意见稿）》出现，涉旅内容如下：

“(五)不破坏生态功能的适度参观旅游和相关必要的公共设施建设。包括：污水处理、垃圾储运、公共卫生，供电、供气、供水、通讯，标识标志牌、道路、生态停车场、休憩休息设施，安全防护、应急避难、医疗救护、电子监控以及依法依规批准的配套性旅游设施等”。

但这只是曾经露面过的征求意见稿，“三线”也仅剩《生态保护红线管理办法（试行》还未发布，也许得等自然保护地整合优化方案确定，也许快了。

《吉林省生态保护红线监管办法（试行）》(吉政办规〔2023〕2号)非常清晰的对有限人为活动做了表述：

“（五）不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及符合相关规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设及维护。包括：符合自然保护地生态旅游、科普宣教国家技术标准规范及自然保护地规划的配套性服务设施；符合相关规范要求的标识标志牌、旅游骑行道、步道、索道、栈道、观景台、景观雕塑、生态停车场、公共厕所、休憩休息设施等服务设施；污水处理、垃圾收运处、公共卫生设施，供电、供气、供（排）水、通信设施，安全防护、应急避难、医疗救护、电子监控等必要的公共设施”。

景区看到“旅游骑行道、步道、索道、栈道、观景台、景观雕塑、生态停车场、公共厕所、休憩休息设施”会不会心里更有底？

某省在《加强生态保护红线管理的通知》(征求意见稿)时写得很明确，比吉林省的内容还进一步，把“公共厕所”升级为“游客服务中心”，但在发布的试行文件中却大幅缩水：

“5.不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及符合相关法定规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设及维护。主要包括：供排水、供电、供气、通信、公共卫生、标识标志牌等公共服务设施建设及维护；科普教育设施、安全防护、应急避难、医疗救护、电子监控等必要旅游配套设施建设及维护”。

这让看到征求意见稿兴奋起来的项目组同事郁闷了好久。

四、建议

每个省级行政区对“有限人为活动”认定或表述不同，例如景区道路（含游步道、索道、栈桥及其他透水构筑物等）、生态停车场、休憩休息设施等在广西、吉林等多省是明文允许的，这非常重要。但可以确定的是：

（1）游客可以进入非自然保护地核心保护区的生态保护红线。

（2）可以开展科普教育、自然学校、生态旅游等低介入设施的旅游活动。

（3）原住民在现有生产生活规模基础上可以提供旅游产品和旅游服务。

（4）公共服务设施、必要旅游配套设施可以建设。

（5）停止宾馆酒店、地产项目、游乐场等开发性、建设性项目的想法。

（6）如果符合条件有新增建设用地，需要提请省政府出具符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见。

（7）不涉及新增建设用地的，由所在地县级人民政府组织审查认定。

自然保护地核心保护区禁止人为活动，这是不能碰的红线。需要自然资源局提供自然保护地矢量（县级国土空间总体规划矢量数据库里有这个图层），看有没分区代码是“10”的，“10”为核心保护区，“20”为一般控制区。除开“10”核心保护区，剩下的生态保护红线范围就是“有限人为活动”区域。

看看县市级国土空间总体规划重大交通基础设施（线）图层有没有规划此公路，如没有，再查找近期重大项目中有没有。如都没有，就只有通过国土空间总体规划动态维护来解决了。

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