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揭开景区主管部门神秘面纱2:长城游览景区主管部门及监管权责

admin2026年02月14日 08:10:36国内旅游目的推荐2

《旅游法》第42条、105条规定了旅游景区开放条件及最大承载量管理制度及景区主管部门对旅游景区游览业务的监管权力责任。为此，笔者在多位专家老师观点的基础上先后整理了《揭开“景区主管部门”的神秘面纱》、《旅游法治谈：旅游游览产业涉及的“旅游景区”及相关行业分类、行业主管部门一览》两篇资料。本文专题整理分析长城游览景区游览业务监管要求、监管部门及其权责。

《旅游法》的第42条和105条规定了旅游景区开放得满足啥条件，还有最大承载量的管理制度，也明确了景区主管部门在旅游景区游览业务方面有啥监管权力和责任。

所以呢，我参考了好几位专家老师的看法，整理出来两篇资料，一篇叫《揭开“景区主管部门”的神秘面纱》，另一篇叫《旅游法治谈：旅游游览产业涉及的“旅游景区”及相关行业分类、行业主管部门一览》。在这篇文章里，我专门整理分析了长城游览景区游览业务的监管要求，还有监管部门是谁，它们都有啥权力和责任。

一、旅游游览产业所涉范畴广泛，涵盖 4 个行业门类、7 个行业大类、10 个行业中类以及逾 15 个行业小类

依据《旅游法》中关于景区的界定，同时参考国家标准与行业标准里对旅游景区的定义和分类（详见《揭开“景区主管部门”的神秘面纱》）。按照国家标准《国民行业统计分类》以及国家统计局发布的《国家旅游及相关产业统计分类（2018）》进行划分，旅游游览服务归属于产业门类，包含公园景区游览、其他旅游游览这两个产业类别。其涉及多个行业门类，诸如公共设施管理业、生态保护业、文化艺术业、娱乐业、宗教组织行业、农林牧渔业、商务服务业等 7 个行业大类、10 个行业中类以及超过 15 个行业小类。

具体而言，旅游景区及相关行业类别分别为：城市公园管理行业（代码 7850）、名胜风景区管理行业（代码 7861）、森林公园管理行业（代码 7862）、其他游览景区管理行业（代码 7869）、动物园及水族馆管理服务行业（代码 7751）、植物园管理服务行业（代码 7716）、自然生态系统保护管理行业（代码 7711）、自然遗迹保护管理行业（代码 7712）、游乐园行业（代码 9020）、文物及非物质文化遗产保护行业（代码 8840）、博物馆行业（代码 8850）、宗教活动场所服务行业（代码 9542）、烈士陵园及纪念馆行业（代码 8860）、展览及相关服务行业（代码 7282）、休闲观光活动行业（代码 9030）。

依据《旅游法》第七十六条、第八十三条以及第一百零五条的相关规定，旅游主管部门与景区主管部门属于两类不同的法律主体和政府部门，旅游主管部门不会替代景区主管部门行使行政权力、履行行政职责。

按照《森林法》《文物保护法》《风景名胜区管理条例》《博物馆条例》《长城保护条例》《自然保护区条例》《地质遗迹保护管理规定》《古生物化石保护条例》《国家级自然公园管理办法（试行）》（林保规〔2023〕4 号）、《国家重点公园管理办法》《水利风景区管理办法》《历史文化名城名镇名村保护条例》《宗教事务条例》《城市动物园管理规定》《烈士纪念设施保护管理办法》（退役军人事务部令第 6 号修订）等规定，景区主管部门指的是不同行业的主管部门，例如林业部门、文物部门、住建园林部门、水利部门、文物（文旅）部门、宗教部门、农业农村部门、退役军人事务部门以及商务部门等。

二、长城游览景区的行业类别及景区游览主管部门

长城，作为公元前 3 世纪至公元 17 世纪中国于国家北部持续修筑的军事防御工程，宛如一条巨龙横亘于华夏大地。它东起辽宁虎山，西至甘肃玉门关，总长度约达 2 万多千米。其建筑结构丰富多样，由墙体、界壕/壕堑、单体建筑（如敌台、马面、烽火台）、关堡以及相关遗存等共同构成。在玉门关以西，由烽火台组成的多条烽燧线宛如璀璨星河，一直绵延至新疆西部。

长城遗产分布广泛，跨越黑龙江省、辽宁省、吉林省、河北省、河南省、北京市、天津市、山西省、山东省、内蒙古自治区、陕西省、宁夏回族自治区、甘肃省、青海省、新疆维吾尔自治区等多个地区，因其卓越的历史文化价值，被列为世界文化遗产。

第一批国家级长城重要点段极具代表性，以秦汉长城、明长城主线为核心，涵盖了与抗日战争、长征等重大历史事件直接相关，以及具有典型文化景观特征的段落、重要关堡和重要烽燧。这些重要点段共计 83 段/处，其中秦汉长城重要点段 12 段/处，明长城重要点段 54 段/处，其他时代长城重要点段 17 段/处。具体包括战国秦长城 5 段，唐代戍堡及烽燧 4 处，战国燕长城 2 段，战国齐长城、楚长城、赵长城、魏长城各 1 段，还有金界壕遗址等具备长城特征的边墙、边壕、界壕重要点段 2 段。诸如万里长城－八达岭、万里长城－山海关、万里长城－嘉峪关等众多点段被评为重点文物保护单位。文化和旅游部也曾发布了 8 条长城主题国家级旅游线路和 62 条长城主题精品线路，为游客领略长城风采提供了更多选择。

长城游览区（景区）的管理经营活动及保护机构（管理利用单位）属于文物及非物质文化遗产保护（小类行业代码 8840，中类行业 884）。（依据国家标准《国民经营行业分类》，此定义指对具有历史、文化、艺术、体育、科学价值，并经有关部门鉴定，列入文物保护范围的不可移动文物的保护和管理活动……）

依据《文物保护法》《长城保护条例》第 4、20、26、27、28 等条款规定，国务院文物主管部门肩负着长城整体保护的重任，负责协调、解决长城保护中的重大问题，监督、检查长城所在地各地方的长城保护工作。长城所在地县级以上地方人民政府及其文物主管部门依照文物保护法、本条例和其他有关行政法规的规定，承担着本行政区域内的长城保护工作。其监管职责具体涵盖长城游览区的备案工作，核定并监督落实参观游览区的旅游容量指标，监督保护机构的履职情况，查处有组织地在未辟为参观游览区的长城段落举行活动的行为，以及查处将不符合条件的长城段落辟为参观游览区等游览业务事项的监督执法权责。

三、长城游览景区需遵循的有关开放条件和最大承载量的基础法律规定与特别规章规定

（一）《旅游法》基础规定

《旅游法》第四十二条明确规定，景区开放应具备如下条件，并且需听取旅游主管部门的意见：其一，要有必要的旅游配套服务与辅助设施；其二，需具备必要的安全设施及完善的安全制度，经过全面的安全风险评估，确保满足安全条件；其三，应配备必要的环境保护设施，制定有效的生态保护措施；其四，需符合法律、行政法规规定的其他条件。
《旅游法》第四十五条指出，景区接待旅游者的数量不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当向社会公布景区主管部门核定的最大承载量，制定并切实实施旅游者流量控制方案，还可采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量加以有效控制。当旅游者数量有可能达到最大承载量时，景区应当提前发布公告，同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施，以保障游客的安全与游览体验。

详见：旅游法释义：

第一百零五条对旅游景区不符合开放条件或违反最大承载量罚则、

独角兽观察：对旅游法规定的旅游景区安全开放条件的初认识、

旅游法释义关于第四十二条景区开放应当具备条件的内容、

关于对旅游景区安全主体责任之落实“流量管控”和“最大承载量”制度的认识

（二）《文物保护法》对文物游览景区的特别规定。

1.【开放游览文博单位主管部门】第九条　地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府文物行政部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。

第十一条　……基本建设、旅游发展必须把文物保护放在第一位，严格落实文物保护与安全管理规定，防止建设性破坏和过度商业化。

2.【国有文博单位经营管理限制】第三十五条　国有不可移动文物不得转让、抵押，国家另有规定的，依照其规定。建立博物馆、文物保管所或者辟为参观游览场所的国有不可移动文物，不得改作企业资产经营；其管理机构不得改由企业管理。

3.【开放的文物保护单位公布游客承载量】第三十七条……文物保护单位应当尽可能向社会开放。文物保护单位向社会开放，应当合理确定开放时间和游客承载量，并向社会公布，积极为游客提供必要的便利。

为保护不可移动文物建立的博物馆、纪念馆、文物保管所、考古遗址公园等单位，应当加强对不可移动文物价值的挖掘阐释，开展有针对性的宣传讲解。

4.【博物馆公布接待人数（游客承载量）】第五十五条　第三款：“博物馆应当按照国家有关规定向公众开放，合理确定开放时间和接待人数并向社会公布，采用多种形式提供科学、准确、生动的文字说明和讲解服务。”

5.【管理机构管理不力行政责任】第八十七条　有下列行为之一的，由县级以上人民政府文物行政部门责令改正，给予警告或者通报批评，没收违法所得；违法所得五千元以上的，并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五千元的，可以并处五万元以下的罚款：

（一）文物收藏单位未按照国家有关规定配备防火、防盗、防自然损坏的设施；

第九十三条　有下列行为之一的，由县级以上人民政府文物行政部门责令改正；情节严重的，对单位处十万元以上三百万元以下的罚款，限制业务活动或者由原发证机关吊销许可证书，对个人处五千元以上五万元以下的罚款：

（一）改变国有未定级不可移动文物的用途，未依照本法规定报告；

（二）转让、抵押非国有不可移动文物或者改变其用途，未依照本法规定备案；

（三）国有不可移动文物的使用人具备修缮能力但拒不依法履行修缮义务；

（五）文物收藏单位未按照国家有关规定建立馆藏文物档案、管理制度，或者未将馆藏文物档案、管理制度备案；

（三）《长城保护条例》有关游览区开放条件的特别规定

游览区开放需经过文物主管部门备案。
若要将长城段落辟为参观游览区，应当满足以下条件：该长城段落的安全状况良好，适宜公众参观游览；该长城段落设有明确的保护机构，已依法划定保护范围与建设控制地带，并且建立了保护标志与档案；符合长城保护总体规划的要求。
严禁在未辟为参观游览区的长城段落有组织地举行活动。若违反此规定，县级人民政府文物主管部门将责令其改正，并给予警告。情节严重的，对个人并处 1000 元以上 5000 元以下的罚款，对单位并处 1 万元以上 5 万元以下的罚款。
在参观游览区内设置服务项目，必须符合长城保护总体规划的要求。
法律责任（第二十六条）若将不符合本条例规定条件的长城段落辟为参观游览区，省级以上人民政府文物主管部门将按照职权划分依法予以取缔，没收违法所得。若造成长城损坏，处 5 万元以上 50 万元以下的罚款。若将长城段落辟为参观游览区却未按照本条例规定备案，省级以上人民政府文物主管部门将按照职权划分责令限期改正。若逾期未改正，依照前款规定进行处罚。若在参观游览区内设置的服务项目不符合长城保护总体规划要求，县级人民政府文物主管部门将责令改正，没收违法所得。

（四）《长城保护条例》关于游览区最大承载量制度的特别规定

需向文物主管部门备案“参观游览区的旅游容量指标”。
省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门以及国务院文物主管部门，按照职权划分对参观游览区的旅游容量指标进行核定。
在参观游览区内举办活动，参与人数不得超出核定的旅游容量指标。
法律责任（第二十七条）在参观游览区接待游客数量超过旅游容量指标的，由县级人民政府文物主管部门责令改正。若造成严重后果，对个人处以 1 万元以上 5 万元以下的罚款，对单位处以 5 万元以上 50 万元以下的罚款。

（五）景区主管部门和保护管理机构（景区管理机构）监管责任依据《长城保护条例》第二十九条规定，行政机关若存在下列情形之一的，由上级行政机关责令其改正，并予以通报批评；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依照《文物保护法》第七十六条的规定给予行政处分；情节严重的，依法予以开除公职：（一）未依照本条例规定，确定保护机构、划定保护范围或建设控制地带、设立保护标志或建立档案的；（二）发现不符合条件的长城段落被辟为参观游览区，却未依法进行查处的。

附《长城保护条例》

2006年9月20日国务院第150次常务会议通过　2006年10月11日中华人民共和国国务院令第476号公布自2006年12月1日起施行

第一条　为了加强对长城的保护，规范长城的利用行为，根据《中华人民共和国文物保护法》（以下简称文物保护法），制定本条例。 第二条　本条例所称长城，包括长城的墙体、城堡、关隘、烽火台、敌楼等。受本条例保护的长城段落，由国务院文物主管部门认定并公布。 第三条　长城保护应当贯彻文物工作方针，坚持科学规划、原状保护的原则。 第四条　国家对长城实行整体保护、分段管理。　　国务院文物主管部门负责长城整体保护工作，协调、解决长城保护中的重大问题，监督、检查长城所在地各地方的长城保护工作。　　长城所在地县级以上地方人民政府及其文物主管部门依照文物保护法、本条例和其他有关行政法规的规定，负责本行政区域内的长城保护工作。 第五条　长城所在地县级以上地方人民政府应当将长城保护经费纳入本级财政预算。　　国家鼓励公民、法人和其他组织通过捐赠等方式设立长城保护基金，专门用于长城保护。长城保护基金的募集、使用和管理，依照国家有关法律、行政法规的规定执行。 第六条　国家对长城保护实行专家咨询制度。制定长城保护总体规划、审批与长城有关的建设工程、决定与长城保护有关的其他重大事项，应当听取专家意见。 第七条　公民、法人和其他组织都有依法保护长城的义务。　　国家鼓励公民、法人和其他组织参与长城保护。 第八条　国务院文物主管部门、长城所在地县级以上地方人民政府及其文物主管部门应当对在长城保护中作出突出贡献的组织或者个人给予奖励。 第九条　长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当对本行政区域内的长城进行调查；对认为属于长城的段落，应当报国务院文物主管部门认定，并自认定之日起1年内依法核定公布为省级文物保护单位。　　本条例施行前已经认定为长城但尚未核定公布为全国重点文物保护单位或者省级文物保护单位的段落，应当自本条例施行之日起1年内依法核定公布为全国重点文物保护单位或者省级文物保护单位。 第十条　国家实行长城保护总体规划制度。　　国务院文物主管部门会同国务院有关部门，根据文物保护法的规定和长城保护的实际需要，制定长城保护总体规划，报国务院批准后组织实施。长城保护总体规划应当明确长城的保护标准和保护重点，分类确定保护措施，并确定禁止在保护范围内进行工程建设的长城段落。　　长城所在地县级以上地方人民政府制定本行政区域的国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划和城乡规划，应当落实长城保护总体规划规定的保护措施。 第十一条　长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当按照长城保护总体规划的要求，划定本行政区域内长城的保护范围和建设控制地带，并予以公布。　　省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门应当将公布的保护范围和建设控制地带报国务院文物主管部门备案。 第十二条　任何单位或者个人不得在长城保护总体规划禁止工程建设的保护范围内进行工程建设。在建设控制地带或者长城保护总体规划未禁止工程建设的保护范围内进行工程建设，应当遵守文物保护法第十七条、第十八条的规定。　　进行工程建设应当绕过长城。无法绕过的，应当采取挖掘地下通道的方式通过长城；无法挖掘地下通道的，应当采取架设桥梁的方式通过长城。任何单位或者个人进行工程建设，不得拆除、穿越、迁移长城。 第十三条　长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当在长城沿线的交通路口和其他需要提示公众的地段设立长城保护标志。设立长城保护标志不得对长城造成损坏。　　长城保护标志应当载明长城段落的名称、修筑年代、保护范围、建设控制地带和保护机构。 第十四条　长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当建立本行政区域内的长城档案，其文物主管部门应当将长城档案报国务院文物主管部门备案。　　国务院文物主管部门应当建立全国的长城档案。 第十五条　长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当为本行政区域内的长城段落确定保护机构；长城段落有利用单位的，该利用单位可以确定为保护机构。保护机构应当对其所负责保护的长城段落进行日常维护和监测，并建立日志；发现安全隐患，应当立即采取控制措施，并及时向县级人民政府文物主管部门报告。 第十六条　地处偏远、没有利用单位的长城段落，所在地县级人民政府或者其文物主管部门可以聘请长城保护员对长城进行巡查、看护，并对长城保护员给予适当补助。 第十七条　长城段落为行政区域边界的，其毗邻的县级以上地方人民政府应当定期召开由相关部门参加的联席会议，研究解决长城保护中的重大问题。 第十八条　禁止在长城上从事下列活动：　　（一）取土、取砖（石）或者种植作物；　　（二）刻划、涂污；　　（三）架设、安装与长城保护无关的设施、设备；　　（四）驾驶交通工具，或者利用交通工具等跨越长城；　　（五）展示可能损坏长城的器具；　　（六）有组织地在未辟为参观游览区的长城段落举行活动；　　（七）文物保护法禁止的其他活动。 第十九条将长城段落辟为参观游览区，应当坚持科学规划、原状保护的原则，并应当具备下列条件：　　（一）该长城段落的安全状况适宜公众参观游览；　　（二）该长城段落有明确的保护机构，已依法划定保护范围、建设控制地带，并已建立保护标志、档案；　　（三）符合长城保护总体规划的要求。 第二十条　将长城段落辟为参观游览区，应当自辟为参观游览区之日起5日内向所在地省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门备案；长城段落属于全国重点文物保护单位的，应当自辟为参观游览区之日起5日内向国务院文物主管部门备案。备案材料应当包括参观游览区的旅游容量指标。　　所在地省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门和国务院文物主管部门，应当自收到备案材料之日起20日内按照职权划分核定参观游览区的旅游容量指标。 第二十一条　在参观游览区内举行活动，其人数不得超过核定的旅游容量指标。　　在参观游览区内设置服务项目，应当符合长城保护总体规划的要求。 第二十二条　任何单位或者个人发现长城遭受损坏向保护机构或者所在地县级人民政府文物主管部门报告的，接到报告的保护机构或者县级人民政府文物主管部门应当立即采取控制措施，并向县级人民政府和上一级人民政府文物主管部门报告。 第二十三条　对长城进行修缮，应当依照文物保护法的规定办理审批手续，由依法取得文物保护工程资质证书的单位承担。长城的修缮，应当遵守不改变原状的原则。　　长城段落已经损毁的，应当实施遗址保护，不得在原址重建。　　长城段落因人为原因造成损坏的，其修缮费用由造成损坏的单位或者个人承担。 第二十四条　违反本条例规定，造成长城损毁，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪，违反有关治安管理的法律规定的，由公安机关依法给予治安处罚。 第二十五条　违反本条例规定，有下列情形之一的，依照文物保护法第六十六条的规定责令改正，造成严重后果的，处5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书：　　（一）在禁止工程建设的长城段落的保护范围内进行工程建设的；　　（二）在长城的保护范围或者建设控制地带内进行工程建设，未依法报批的；　　（三）未采取本条例规定的方式进行工程建设，或者因工程建设拆除、穿越、迁移长城的。 第二十六条将不符合本条例规定条件的长城段落辟为参观游览区的，由省级以上人民政府文物主管部门按照职权划分依法取缔，没收违法所得；造成长城损坏的，处5万元以上50万元以下的罚款。　　将长城段落辟为参观游览区未按照本条例规定备案的，由省级以上人民政府文物主管部门按照职权划分责令限期改正，逾期不改正的，依照前款规定处罚。　　在参观游览区内设置的服务项目不符合长城保护总体规划要求的，由县级人民政府文物主管部门责令改正，没收违法所得。 第二十七条　违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，对个人处1万元以上5万元以下的罚款，对单位处5万元以上50万元以下的罚款：　　（一）在长城上架设、安装与长城保护无关的设施、设备的；　　（二）在长城上驾驶交通工具，或者利用交通工具等跨越长城的；　　（三）在长城上展示可能损坏长城的器具的；（四）在参观游览区接待游客超过旅游容量指标的。 第二十八条　违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级人民政府文物主管部门责令改正，给予警告；情节严重的，对个人并处1000元以上5000元以下的罚款，对单位并处1万元以上5万元以下的罚款：　　（一）在长城上取土、取砖（石）或者种植作物的；（二）有组织地在未辟为参观游览区的长城段落举行活动的。 第二十九条　行政机关有下列情形之一的，由上级行政机关责令改正，通报批评；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依照文物保护法第七十六条的规定给予行政处分；情节严重的，依法开除公职：　　（一）未依照本条例的规定，确定保护机构、划定保护范围或者建设控制地带、设立保护标志或者建立档案的；　　（二）发现不符合条件的长城段落辟为参观游览区未依法查处的；　　（三）有其他滥用职权、玩忽职守行为，造成长城损坏的。 第三十条　保护机构有下列情形之一的，由长城所在地省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重的，依法开除公职：　　（一）未对长城进行日常维护、监测或者未建立日志的；　　（二）发现长城存在安全隐患，未采取控制措施或者未及时报告的。 第三十一条　本条例自2006年12月1日起施行