风景名胜区旅游开发中的规划与用地问题(提纲)
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提纲的提纲
一、风景名胜区正面临千载难逢的发展机遇
二、风景名胜区究竟能不能搞文旅？
三、《条例》此轮修订是否不够完善？
四、风景名胜区是全部或部分划入生态保护红线？
五、风景名胜区总规如何衔接所在地国土空间规划？
六、风景名胜区详细规划如何编及如何批？
七、风景名胜区内能不能出让经营性用地？
八、风景名胜区如何新增索道、缆车等重大项目？
九、风景名胜区里能不能建设加油站/加气站？
十、风景名胜区规划与用地相关政策为何一直遮遮掩掩、修修补补？
引言
风景名胜区是所在地文旅产业及区域经济发展的重要载体，规划与用地问题是风景名胜区健康有序与高质量发展的根本保障。
风景名胜区已纳入自然保护地体系统筹管理，正面临千载难逢的发展机遇。
以桂林漓江为例
2021年4月25日，习近平总书记视察广西桂林漓江国家级风景名胜区时指出：桂林山水甲天下，努力打造世界级旅游城市、宜居城市。
2025年1月初，自然资源部办公厅和国家林草局办公室在发给广西自治区的《关于支持桂林建设世界级旅游城市的函》中提出了“部局融合”即自然资源部门与林草部门联合主导漓江风景名胜区规划编制与管理的理念，旨在打破各级地方政府用地管理与资源保护之间长期以来的割裂僵局。
一、风景名胜区正面临千载难逢的发展机遇
1982年国务院公布设立第一批国家级风景名胜区
截至整合前全国共设立1051处（国家级244处、省级807处）
2006年国务院颁布施行《风景名胜区条例》
2026年6月12日，国务院批复浙江、福建、山东首批3省国家级风景名胜区（国函〔2026〕53号），6月23日，国家林草局公布首批3省国家级风景名胜区名录
2026年8月5日、8月24日、8月31日，浙江、山东、福建分别批准公布本省省级风景名胜区
预计2026年底前完成全国自然保护地（含风景名胜区）整合优化批复
发展机遇源于：
国务院机构调整及立法明确由林草部门主管
整合优化风景名胜区纳入自然保护地体系统筹管理
风景名胜区的发展落入国土空间规划“一张图”管理
国家层面的用地分类规范为风景名胜区项目落地提供了技术保障
二、风景名胜区究竟能不能搞文旅？
疑虑由来：
风景名胜区的主管部门变来变去，但却一直不属于文旅部门管理
风景名胜区的管理制度及规划等自成体系
法理依据：
《条例》定义的风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。这一定义既明确了风景名胜区的基本特征就是“风景+名胜”，自然景观要优美，人文底蕴要丰厚，是观光旅游及开发高端文旅产品的重要载体，也明确了风景名胜区的基本功能就是要能够“可供人们游览或者进行科学、文化活动”。
《生态环境法典》第八百六十三条规定：指导、支持自然保护地内原有居民、农村集体经济组织以及自然保护地周边居民、企业等积极参与自然保护地的保护，提供与自然保护地保护目标相一致的生态产品和服务。
三、《条例》此轮修订是否不够完善？
《条例》于2026年1月16日修订通过、1月30日公布、3月20日施行
共涉及到十条中的十五处，只是把管理部门从“建设”改成了“林草”
核心是把总规批准权由国务院降格为国家林草局
2023年11月14日，国家林草局曾发布《风景名胜区条例（修订草案）》（征求意见稿）及修订说明和修订背景，最终修订稿只字未提
修订后不完善处：
一是怎样处理好风景名胜区与其他类型自然保护地的关系
二是如何安排与生态保护红线的关系
三是如何融入文旅融合发展理念及适应全民共享机制的需求
四是风景名胜区规划如何衔接国土空间规划
五是关于涉及到风景名胜区的重大项目/民生项目建设避让问题
四、风景名胜区是全部或部分划入生态保护红线？
引发风景名胜区搞文旅敏感的原因之一是全部或部分划入生态保护红线
这种错误认识普遍存在并导致多地被划入，用地问题雪上加霜
风景名胜区和生态保护红线的划定标准不同：
生态保护红线是依据“生态功能重要、生态敏感脆弱”划定的刚性底线；
风景名胜区是依据“景观价值、文化价值”划定的特定区域。
两者在空间上可能存在交叉，但肯定不是等同
两者之间没有任何必然联系或一一对应关系
强调“保护优先”或“保护第一”，但绝不是“保护唯一”！
五、风景名胜区总规如何衔接所在地国土空间规划？
党中央国务院部署的国土空间规划改革要求：
不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；
不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。
风景名胜区规划作为特定功能区的空间规划，是国土空间规划体系的重要组成部分。
对照国土空间规划体系的总体规划、专项规划和详细规划三类，风景名胜区总体规划应该属于国土空间规划体系的专项规划，相当于所在区域总规下的一个特定功能区域单独编制的专项规划。
截至目前，没有任何官文对风景名胜区总规衔接国空的要求
122号文只要求详规纳入国空体系更引发了对总规去留和定位猜测
六、风景名胜区详细规划如何编及如何批？
详规必须衔接国空，有条件、有需求才编制，而不是必答题，更不是政治任务，也不一定要单独编制。
《条例》：国家级风景名胜区的详细规划，由省、自治区、直辖市人民政府林业草原主管部门报国务院林业草原主管部门审批；省级风景名胜区的详细规划，由省、自治区、直辖市人民政府林业草原主管部门审批。
2023年3月23日，自然资源部发布《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号），提及风景名胜区详规。
2023年11月14日，国家林草局曾发布《风景名胜区条例（修订草案）》（征求意见稿）第十五条：鼓励有条件的地区将风景名胜区详细规划与相应层级国土空间详细规划合并编制。
2025年4月16日，自然资源部 国家林业和草原局发布《关于进一步做好自然资源要素保障工作的通知》（自然资发〔2025〕79号）：鼓励各地探索风景名胜区详细规划和国土空间详细规划协同编制机制，按程序批准并纳入国土空间规划“一张图”后，可作为规划许可的依据。
2026年8月4日，浙江省自然厅和省林业局印发《关于建立健全风景名胜区详细规划编审用管协同机制的通知》（浙自然资厅函〔2026〕628号），在全国率先提出协同措施，尤其是统一规划编制标准。
详规如何编制、谁来审批，目前还未统一明确，但必须先废止原风景名胜区详规国标及用地分类，甚至要重修《条例》。
七、风景名胜区内能不能出让经营性用地？
1995年3月30日国务院办公厅发布实施的《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》（国办发〔1995〕23号）：各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。
2002年5月15日国务院颁布的《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发〔2002〕13号）：严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，也不得在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等。
2015年11月25日，原国土资源部、住房和城乡建设部、原国家旅游局印发《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）：严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及景区土地。
《条例》无明确禁令，但第二十七条规定：禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物。由此推断，应该只是禁止在核心景区内出让土地。
但目前多地仍然坚持“风景名胜区内不能出让经营性用地”，严重制约了发展。
八、风景名胜区如何新增索道、缆车等重大项目？
索道、缆车等重大项目几乎成了风景名胜区转型发展中的必选题，不但解决了景区的可通达性，可几何级数地提升流量，索道、缆车本身也可成为一个独立的运营项目，甚至是一个风景名胜区的IP引擎。
《条例》规定：“在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报省、自治区、直辖市人民政府林业草原主管部门核准”，“风景名胜区规划未经批准的，不得在风景名胜区内进行各类建设活动”。
当前几点建议：
1.查一下项目涉及的风景名胜区整合优化批复进展情况
2.对一下拟建项目位置与三区三线成果的关系
3.核一下风景名胜区总规及批文，确认项目是否已纳入及是否需调整位置
4.项目选址方案经论证报省级林草部门核准
5.落位详细规划确定架空区、塔基及上下站点用地手续
九、风景名胜区里能不能建设加油站/加气站？
《条例》第二十六条：在风景名胜区内禁止进行下列活动：（二）修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施。
按照安监部门现行管理规定，加油站（加气站等）被列为危化品来严格管理，但是否属于《条例》所指的存储保障性、易燃性等物品的设施，仍有争议。
2023年《条例征求意见稿》曾补充“满足公共需求的加油站、加气站除外”，但最终稿未被采纳。
有些保守地方简单粗暴地驳回在风景名胜区里新建加油站/加气站的申请，甚至要求原已存在的停止营业并限期拆除。更有一些利用此次全国自然保护地整合优化的机会，把已建、在建及拟建加油站/加气站的用地范围开天窗调出风景名胜区，以逃避管理责任与政策风险。
加油站加气站是能源供应设施并且具有公共服务功能，不是单纯的储存设施；所以不能简单地把加油站加气站认定为《条例》中禁止的储存设施，如果是交通必要的基础配套设施或原有居民必要的供气站房等，不可避让风景名胜区但不在核心景区和游赏线路，通过论证应当支持。
十、风景名胜区规划与用地相关政策为何一直遮遮掩掩、修修补补？
2026年7月23日成文、9月15日公布的自然资源部 文化和旅游部 国家林业和草原局《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（自然资发〔2026〕122号）：将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制，经省级自然资源、林业草原主管部门审查同意并经详细规划法定审查程序后，按照规定报有批准权限的部门或地方人民政府批复。
系统性、程序性地颠覆了刚修订施行的国务院《风景名胜区条例》，带来风景名胜区旅游开发中的规划与用地问题的更多不确定性，引发行业新一轮猜想与动荡。
究其原因：
保护与利用的关系摆不正
社会作用需要重新定位
主管部门更迭不彻底
条例修订不够严谨
跨部门衔接不畅通
法规制度完善路还很长
展望
风景名胜区是我国旅游强国建设的核心资源载体、生态安全屏障与文化自信基石，通过“保护优先、价值转化、品牌引领”驱动高质量发展。在旅游强国进程中，风景名胜区正从传统观光向生态文旅融合、高品质度假及共同富裕示范转型，已经成为实现“人与自然和谐共生”现代化的重要抓手。
随着全国自然保护地整合优化方案的陆续批准落地与全面实施，风景名胜区的文旅价值将不断释放，满足人们日益增长的高品质生活需求。
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