各省市“十五五”文化和旅游规划解读(十八)|上海

经过“十四五”持续发展，上海文旅产业已形成超大城市特色发展优势。依托外滩、豫园、滨江沿线等核心城市资源，演艺、影视、电竞等文创产业稳居国内第一梯队，城乡公共文化服务体系基本建成，城乡文旅资源供给持续完善，入境旅游规模全国领先，“上海文化”城市品牌辐射力持续提升。但是，对标全球卓越城市建设目标，上海文旅仍存在城乡发展不均衡、资源联动不足等突出结构性短板，城乡文旅融合深度有待加强，相关问题亟需关注并加以改善。

“十五五”时期是上海建设全球卓越城市的关键阶段，面对国家文旅融合、中华文化国际传播的更高要求，以及国内城市文旅竞争加剧、大众文旅消费向品质化、个性化、普惠化升级的新形势，上海立足国际化大都市资源禀赋，统筹中心城区与郊区乡村文旅发展，打破文旅、城建、商贸等领域分割发展的传统模式，确立“城旅一体、全域融合”核心思路，从城市空间、产业经济、民生保障等维度系统布局，为全市文旅高质量发展明确未来五年行动方向。

规划衔接上海城市总体规划与服务业“十五五”顶层设计，通过核心集聚、滨水串联、分区错位的布局模式，构建“一核、两翼、三带、多片区”全域文旅空间体系，有序疏解城区客流、盘活郊区闲置文旅资源，重点破解城乡文旅供需错配、发展失衡问题。

上海“十五五”规划相关示意图

图源：上海市人民政府

(1) 城市中央活动区为核心文旅承载板块，聚焦国际观光、高端演艺、海派人文体验功能；

(2) 东翼依托临港邮轮港、西翼依托虹桥长三角示范区，打造东西两大文旅增长极；

(3) 黄浦江、苏州河、沿海岸线构成三条滨水联动发展带；

(4) 各区域依托资源禀赋，差异化发展古镇生态、乡村休闲、工业文博等特色文旅片区。

规划设置可落地、可考核的中长期量化指标，依托高等级文旅载体扩容升级，完善全域文旅配套梯队，缩小城乡发展差距。

规划建立权责清晰的市区两级协同分工体系，实现全市文旅资源统筹调度、各区错位发展。

规划破除文旅、商贸、会展行业行政壁垒，以多产业深度融合创新消费场景，摆脱传统单一观光旅游发展模式。依托一江一河滨水空间、郊野公园、工业遗存、博物馆集群，重点孵化都市微度假、沉浸式演艺、夜间文旅消费、赛会联动文旅等新型业态。

上海豫园百景图

图源：大集合加

通过搭建跨部门项目统筹与活动联动机制，打通行业资源共享渠道，构建全时段、全年龄段的复合型都市文旅消费生态。

规划构建覆盖企业初创、成长、出海全周期的扶持体系，激活文旅市场内生动力。

(1) 针对中小文旅企业，设立专项扶持资金，简化审批流程，补贴场景改造与运营成本，降低初创压力。

(2) 针对本土文旅品牌，重点培育海派、红色文化IP，支持IP衍生品开发与场景落地。

2026上海“光荣之城”红色文化季活动现场

图源：央广网

(3) 针对国际化发展，搭建文创国际交易展示平台，提供海外渠道对接、跨境版权保护、多语种推广等一站式服务，打通文创创作、展销、出海全链路。

2026上海国际文创展活动现场

图源：会展天下

上海依托全市公共文化惠民提质工程，全域推进公共文化空间扩容提质，推动文化服务下沉居民日常生活场景。

(1) 统筹新建、改建各级文化馆、图书馆、社区文化中心，规模化布局城市书房、滨江驿站、乡村文化礼堂；

(2) 活化利用工业遗存、历史建筑打造公益性文化空间；

(3) 推进公共场馆智慧化升级，推出线上展厅、云端课堂、一键预约等便民服务。

以城乡公共文旅服务均等化为核心目标，通过资源倾斜、标准统一、资源下沉补齐郊区配套短板。

(1) 财政资源重点向五大新城、大型社区、远郊乡村倾斜，统一城乡公共场馆建设与运营标准；

(2) 面向全年龄段人群常态化开展免费演出、公益展览、非遗体验等普惠活动；

(3) 建立市级文艺院团、优质展览常态化下乡机制，推动中心城区优质文化资源下沉郊区，持续缩小城乡公共文化服务差距。

坚守“文旅为民”核心导向，搭建市民共建共治共享的公共文旅发展机制。

(1) 畅通公众参与渠道，开放项目民意征集、空间改造评审、文旅体验官等参与平台；

(2) 培育社区艺术节、城市行走、乡村文旅节庆等群众自主文体品牌；

(3) 全面落实公共场馆免费开放、市民文旅特惠等普惠政策；

(4) 培育文化志愿者队伍，鼓励基层自主运营社区文旅空间，形成全民参与、成果普惠的长效格局，切实保障市民共享文旅发展成果。

中国旅游日期间上海举办的相关文艺活动

图源：上海黄浦

在上海“十五五”文旅规划落地实施过程中，存在四大现实制约挑战：城乡文旅资源统筹协同难度大、新兴文旅业态培育回本周期漫长、普惠公共文化均等化财政资金压力突出、多领域产业融合行政壁垒难以破除，四大问题从空间布局、产业经济、公共民生、跨域协同四个维度，制约都市全域文旅高质量发展进程。

上海“十五五”文旅规划落地的四大制约挑战

图源：AI生成

不同于过往规划仅聚焦景区建设、产业增收的单一目标，上海“十五五”文旅规划立足城市综合发展，以文化为内核、旅游为载体，打通城市建设、产业经济、民生福祉、国际交流四大赛道，统筹政府管理、市场发展、市民生活、中外游客多元诉求，具备多层次、长效化发展价值。

从发展前景来看，上海“十五五”文旅规划将重塑上海文旅发展格局，推动文旅消费提质扩容，还将推动文化服务全面融入市民生活，实现发展成果全民共享。从长远价值来看，上海“城旅一体、全域融合”的发展模式，为国内超大城市破解城乡文旅失衡、资源错配等共性难题提供了可复制范本。在文化强国、文旅强国建设大局下，上海持续深化都市文旅融合，夯实“上海文化”品牌根基，助力上海在全球文旅城市竞争中走出一条兼具中国特色、超大城市特质与国际化视野的文旅高质量发展道路。