律师手记丨旅游项目违法占用村民土地,行政复议纠错

卷首语

某公司开发旅游项目强行占用村民土地，主管部门认为属于“农村道路”并无违法行为，通过向某市政府申请行政复议，方才纠正过来。

村民曾经委托其他律师直接以民事案件案由“侵权责任纠纷”向法院提起诉讼，法院不予受理。其实，这类涉及农业用地的案件，正确的维权路径是先向主管部门投诉举报，如未纠正再申请行政复议或提起行政诉讼。

这个案件，主管部门在对投诉信的书面答复中认为，某公司在该村庄建设的道路路基宽度为7米，符合《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》农村道路标准，“暂未发现非法占地情况”。后续我们向某市政府申请行政复议后，主管部门和企业方才认错。

一、为旅游项目而建设的道路被认定为“农村道路”有误

根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，农村道路（0601）包括村道用地（060101）和田间道（060102），均属于农业设施建设用地（06）范畴。

农业设施建设用地（06）：指对地表耕作层造成破坏的，为农业生产、农村生活服务的乡村道路用地以及种植设施、畜禽养殖设施、水产养殖设施建设用地。

农村道路（0601）：指在村庄范围外，南方宽度≥1.0米、≤8.0米，北方宽度≥2.0米、≤8.0米，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系（乡道及乡道以上公路）之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）。

村道用地（060101）：指用于村间、田间交通运输，服务于农村生活生产的硬化型道路（含机耕道），不包括村庄内部道路用地和田间道。

田间道（060102）：指用于田间交通运输，为农业生产、农村生活服务的非硬化型道路。

涉案的道路/公路，通向XX村旅游度假区，是XX公司为了旅游项目等用途所开发建设的，并不服务于农业生产，显然不属于农村道路的范畴。主管部门未认真调查核实，轻率地下结论，作出了错误的答复。

二、国家政策严禁占用永久基本农田，即使占用一般耕地，也须履行相应的程序

自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发[2021]166号）第一条第2款规定：“永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。”

第二条规定：“严格管控一般耕地转为其他农用地。永久基本农田以外的耕地为一般耕地”。第二条第7款规定：“严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标准。”

第二条还规定：县级人民政府应组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并组织实施。……自然资源部将通过卫片执法监督等方式定期开展耕地的动态监测监管，及时发现和处理问题；每年末利用年度国土变更调查结果，对各省（区、市）耕地“进出平衡”落实情况进行检查，检查结果纳入省级政府耕地保护责任目标检查考核内容。未按规定落实的，自然资源部将会同有关部门督促整改；整改不力的，将公开通报，并按规定移交相关部门追究相关责任人责任。

第五条规定：严肃处置违法违规占用耕地问题。各地要按照坚决止住新增、稳妥处置存量的原则，对于2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）印发之前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应根据实际情况，稳妥审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。两“通知”印发后，违反“通知”精神，未经批准改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处置并整改恢复为耕地；未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”，省级自然资源主管部门会同有关部门督促检查。对于违法违规占用耕地行为，要依法依规严肃查处，涉嫌犯罪的，及时移送司法机关追究刑事责任。对实质性违法建设行为，要从重严处。

根据国家政策，建设农村道路，是严禁占用永久基本农田的；而如果占用了一般耕地，那么耕地转农业设施建设用地也应当遵守相应的审批程序，还要符合“进出平衡”的方案，否则均属于违法行为。

主管部门应当调查核实被占用的土地属于永久基本农田，还是一般耕地，进而再作出相应的处理决定，而不能敷衍了事。

三、以土地流转的方式变相剥夺村民征地权益是违法的

该公司无任何批准手续，“先斩后奏”占用农民土地后，又要求村民签订廉价的土地流转协议，这种行为违反了《农村土地承包法》第三十八条的规定：“土地经营权流转应当遵循以下原则：（一）依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；（三）流转期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力或者资质；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”

此外，《农村土地经营权流转管理办法》第二条规定：土地经营权流转应当坚持农村土地农民集体所有、农户家庭承包经营的基本制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，遵循依法、自愿、有偿原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方流转土地经营权。《农村土地经营权流转管理办法》第三条规定：土地经营权流转不得损害农村集体经济组织和利害关系人的合法权益，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，不得改变承包土地的所有权性质及其农业用途，确保农地农用，优先用于粮食生产，制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。

在村民承包的耕地上建设道路，应当通过正规的土地征收程序来实施，而不是“先斩后奏”逼迫村民签订廉价的土地流转协议，侵占村民的合法土地权益。

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