如何正确理解文旅部《旅游投诉处理办法》和《在线旅游经营服务管理暂行规定》之总结

近期，关于如何理解《旅游投诉处理办法》（文旅部 14 号令）和《在线旅游经营服务管理暂行规定》（文旅部 4 号令）有一些争议，在讨论这个问题之前我们学习了最高人民法院司法解释《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》以及相关典型案例熊某等诉某旅行社网络服务合同纠纷案、孟元诉中佳旅行社旅游合同纠纷案、鲁某诉某客栈服务合同纠纷案，下面讨论《旅游投诉处理办法》（文旅部 14 号令）和《在线旅游经营服务管理暂行规定》（文旅部 4 号令）。

旅游投诉处理办法

第一章 总则

第一条 为了规范旅游投诉处理工作，保护旅游者、旅游经营者的合法权益，维护旅游市场秩序，根据《中华人民共和国旅游法》等法律、行政法规，制定本办法。 

第二条 旅游者认为旅游经营者损害其合法权益，向县级以上地方人民政府文化和旅游主管部门或者其确定的旅游投诉处理机构（以下统称旅游投诉处理机构）投诉，请求调解旅游纠纷的，适用本办法。 法律、行政法规对旅游投诉处理另有规定的，从其规定。

在线旅游经营服务管理暂行规定

第一条为保障旅游者合法权益，规范在线旅游市场秩序，促进在线旅游行业可持续发展，依据《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国电子商务法》《旅行社条例》等相关法律、行政法规，制定本规定。

第二条在中华人民共和国境内提供在线旅游经营服务，适用本规定。

本规定所称在线旅游经营服务，是指通过互联网等信息网络为旅游者提供包价旅游服务或者交通、住宿、餐饮、游览、娱乐等单项旅游服务的经营活动。

第三条 本规定所称在线旅游经营者，是指从事在线旅游经营服务的自然人、法人和非法人组织，包括在线旅游平台经营者、平台内经营者以及通过自建网站、其他网络服务提供旅游服务的经营者。

本规定所称平台经营者，是指为在线旅游经营服务交易双方或者多方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务的法人或者非法人组织。

本规定所称平台内经营者，是指通过平台经营者提供旅游服务的在线旅游经营者。

争论在于《旅游投诉处理办法》（文旅部 14 号令）的第二条和《在线旅游经营服务管理暂行规定》（文旅部 4 号令）的第二条和第三条，一种意见认为按照上述规定只要投诉人是外地游客、消费行为发生在旅游区域，相关住宿、餐饮纠纷就一概由文旅部门按旅游投诉受理处置。

旅游合同关系是判断是否属于文旅部门旅游投诉受理范围的唯一标尺

但根据《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国电子商务法》《旅行社条例》等相关法律、行政法规以及最高法司法解释，判断是否属于文旅部门旅游投诉受理范围，不以投诉人是不是“游客”、消费地点是否在旅游目的地为标准；唯一核心标尺是：有没有成立旅游合同关系，被投诉方是否属于法定的 “旅游经营者或旅游辅助服务者”。

属于文旅受理的旅游投诉：

旅游者参加旅行社组织的包价跟团游，行程内旅行社统一安排住宿、餐饮、交通、游览。法理：酒店、餐馆因和旅行社存在合同关系，成为旅游辅助服务者，由此产生的履约纠纷，属于旅游投诉，文旅部门按《旅游投诉处理办法》开展行政调解。

旅游者在OTA平台购买打包旅游产品（机票 + 酒店、多日行程套餐等，由旅行社或 OTA 作为旅游经营者统一设计定价），无论有无导游领队，均属于旅游合同范畴，对应的纠纷纳入文旅旅游投诉受理范围。最高人民法院公报案例“孟元诉中佳旅行社案” 明确打包组合售卖的自由行套餐属于旅游合同。

不属于文旅旅游投诉受理范围（归消费者权益保护部门主管）

旅游者自由出行，自行单独在OTA 或线下预订酒店、民宿、餐饮等单项服务，没有旅行社参与、没有旅游打包合同。游客与酒店、餐馆之间成立的是旅店服务合同、餐饮服务合同，属于普通民事消费纠纷，不构成旅游合同；酒店、餐馆不属于法定“旅游辅助服务者”。法律适用：适用《民法典》《消费者权益保护法》，不适用旅游纠纷司法解释、不适用《旅游投诉处理办法》，主管处置机关为消费者权益保护部门。最高人民法院2026 消费者典型案例 “鲁某诉某客栈案” 明确，游客单独通过平台预订客栈，仅为普通旅店服务合同，不属于旅游纠纷。

对OTA 平台的投诉

投诉 OTA 平台自身违法违规（平台虚假宣传、设置不合理退改条款、未尽平台审核义务）：属于《在线旅游经营服务管理暂行规定》监管范畴，文旅部门可依法监管、督促平台整改、协调化解矛盾。

只投诉平台入驻的酒店、餐饮商家服务质量、履约问题：该纠纷是游客和线下经营主体之间的普通消费纠纷。文旅没有对酒店、餐馆的行业监管执法权；仅可以柔性督促OTA 平台履行平台义务参与协调，但不得将其作为旅游投诉立案调解、不得对酒店餐馆作出行政处理。

法律法规规章谁制定谁解释，最终以文旅部解释为准

法律法规规章谁制定谁解释，文旅部《旅游投诉处理办法》和《在线旅游经营服务管理暂行规定》最终以文旅部解释为准，但文旅部没有配套下发逐条释义、实施细则，个人是依据最高人民法院《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》和典型案例法律逻辑分析的结果，只代表个人研讨，在文旅部没有具体解释之前，如何理解贯彻执行，应该以各地文旅部门解释为准予以执行，可以这样理解，如果一般都认为1+1=2，但当地文旅部门就是认为1+1=3，那就应该以此为准，因为这是文旅部门的部门规章，如何理解执行是文旅部门的事情，错了，自然有它的上级主管部门和领导机关纠正。若有个人和单位对此有不同意见，可按照工作程序向上级文旅部门反映情况或者请示共同的上级领导机关。