从“用地保障”到“资源统筹”:旅游领域自然资源配置的制度跃迁与地方操作指南
从“用地保障”到“资源统筹”:旅游领域自然资源配置的制度跃迁与地方操作指南
摘要：2026年7月，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（自然资发〔2026〕122号）。这是国土空间规划体系全面建立后，国家层面首个系统部署旅游领域自然资源配置的规范性文件。《意见》跳出传统“旅游用地保障”的单一框架，转向土地、森林、草原、海洋等多门类自然资源的统筹配置，从空间统筹、用途管制、供应机制、存量盘活、服务监管五个维度构建了贯通“规划—用地—供应—实施—监管”的全链条政策体系。本文系统解读《意见》的制度逻辑与核心突破，并聚焦基层操作层面，提出地方落地的路径建议与风险防范要点。 关键词：旅游用地；自然资源统筹配置；用途管制；组合供应；存量盘活；地方操作
旅游业是国民经济战略性支柱产业。习近平总书记指出，我国旅游业“日益成为新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业”。随着体验经济兴起和旅游消费升级，旅游项目对空间资源的需求正在发生深刻变化——从过去依赖大规模建设用地的大景区开发，转向“小而美、小而精”的分散式业态布局。 然而，现行制度供给与这一趋势之间存在明显落差。2015年，原国土资源部等三部门印发的旅游用地政策文件有效期已于2020年届满。此后，我国建立了“多规合一”国土空间规划体系，自然资源管理转向山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。《意见》不是旧政策的简单续期，而是在新的国土空间规划体系和自然资源资产管理框架下，对旅游要素政策进行重新集成。 《意见》名称同时使用“优化配置”和“规范有序”两个表述，释放出清晰的政策信号：支持旅游业发展，但不是放松规划和用途管制；强调生态保护，但不是“一概排除”。理解这一平衡逻辑，是基层精准执行政策的前提。 《意见》最根本的突破，在于治理视角的转换——不再把所有旅游活动用地等同于建设项目用地，而是依据规划用途、占地方式、利用强度和生态影响实行分类管理。 这一转变的深层逻辑在于：旅游项目建设涉及土地、森林、草原、海洋等多类自然资源，单纯依靠建设用地指标难以解决全部问题。旅游活动的空间使用具有明显的复合性——森林、草原、水域既承担生态保护功能，也可以在符合保护要求的前提下承载徒步、观光、研学、露营等活动，多数情况下不改变土地原有属性。因此，制度设计必须突破单一用地保障思维，从自然资源统筹配置视角为旅游业高质量发展提供政策支持。 基于这一逻辑，《意见》从五个方面构建了政策体系：加强空间统筹、完善用途管制、优化供应机制、鼓励存量盘活、提升服务监管。五者环环相扣，形成了从规划到监管的完整闭环。 《意见》要求将“十五五”旅游发展的空间需求统筹纳入国土空间规划“一张图”，在不突破“三区三线”管控要求的前提下协同开展科学选址。这意味着旅游项目不能再等到招商、立项后再被动找地，而是要在规划阶段就识别资源本底和约束条件，把论证端口前移，减少因碰触永久基本农田、生态保护红线等要求而反复调整。 同时，《意见》提出将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制。浙江已率先探索风景名胜区详细规划编审用管协同机制，明确编制范围内不再新编其他国土空间详细规划，实施单元详细规划可与重大建设项目选址方案同步编制、论证。这一做法有效解决了风景名胜区规划与国土空间规划“两张皮”的问题，值得各地借鉴。 《意见》在用途管制上的突出特点是分类管理，而非“一刀切”。具体而言，构建了三层管制体系： 第一层：城镇开发边界外独立建设用地布局。对旅游发展需要、远离城镇零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地。这为自驾旅游、跨区域旅游线路的服务设施配套补齐了制度短板。 第二层：按原地类管理。小型零星的旅游配套服务设施（旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等）、不影响林木生长且不硬化地面的简易型房车营地、不改变原地类性质的郊野型公园和旅游景区等，可按原地类管理，纳入“一张图”实施监督。这一制度安排大幅降低了不必要的地类转换成本，是破解小型文旅项目“落地难”的关键一招。 第三层：生态保护红线内的有限利用。支持在生态保护红线内自然保护地核心保护区外开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动。这体现了“保护优先、适度利用”的原则，为生态旅游发展打开了制度空间。 值得关注的是，《意见》还提出在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控政策。这意味着未来的国土空间用途分类将更加精细化，能够识别和容纳更多元的旅游用地形态。 
针对综合性旅游项目地块分散、涉及资源类型多元的痛点，《意见》提出两项创新机制： 一是多地块按一宗地管理。单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可探索将多个地块按一宗地进行管理，依据规划核定宗地规划条件并明确单个地块规划要求，依法核发规划许可。 二是自然资源资产组合供应。在特定国土空间规划范围内，涉及需整体使用土地、矿产、海洋、森林等两种及以上多门类自然资源资产发展旅游产业的，可探索统筹形成自然资源资产组合标的，达到供应条件后一次性供应，实施整体运营。 这一机制的实践价值已在多地得到验证。湖南衡阳东洲岛项目将82.02亩国有建设用地使用权、全岛324亩文化旅游娱乐经营权及约13公里“美丽湘江”航线旅游观光经营权“打包”供应，以6.15亿元成交，第二季度旅游收入即达3000万元，带动直接就业1000余人。湖南桃江县“桃花江竹海”项目资产包以7.89亿元出让，创下湖南省自然资源资产组合供应单宗项目规模之最。湖北宣恩县“浪漫温泉城”项目将建设用地使用权、水面旅游经营权和地热资源矿业权“打包”供应，以1.602亿元成交，较分散供应增值14%。这些案例表明，组合供应模式能够有效破解资源碎片化管理难题，实现资产价值的显著提升。 《意见》在存量空间利用方面给出了两条含金量很高的政策通道： 第一条通道：现有房产兴办文旅设施。在符合规划管控、安全等要求下，土地权利人利用现有房产兴办文化和旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。 第二条通道：存量工业用地转型文旅业态。在不改变用地主体和规划条件（用地性质除外）的前提下，利用存量工业用地、老旧厂房等空间发展文化和旅游业态的，可享受5年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期支持政策。 这一政策的实践案例丰富。福建泉州德化红旗坊文旅产业园依托原德化国营红旗瓷厂改造而成，入选自然资源部低效用地再开发试点第三批典型案例，为盘活低效用地提供了可复制的“德化经验”。湖南湘潭万楼三期房车基地项目创新采用低效用地过渡期使用模式，将闲置地块打造成全国首个湖湘文化主题文旅综合体。安徽宁国市推动青龙乡闲置十余年的原青龙茶厂，从废弃厂区蝶变为乡村文旅地标。这些实践充分说明，存量空间盘活不仅是政策要求，更是已被验证的有效路径。 《意见》在释放政策红利的同时，建立了“前端把关+底线约束”的双重机制。 在前端，要求文化和旅游主管部门加强旅游项目论证，自然资源、林业草原主管部门按照“项目跟着规划走”的要求积极参与项目前期把关，在立项和决策阶段前主动介入。 在底线约束方面，《意见》态度鲜明：严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城（镇、村、街）、景观类仿古建筑等。同时要求各类旅游项目建设应对市场形势和风险、要素保障条件、资金投入与回报等情况进行充分论证，防止低水平重复建设，不搞“形象工程”。 第一步：主动衔接规划动态维护。各地文旅部门应主动对接自然资源部门，在国土空间规划体检评估和动态维护中，将本地区“十五五”旅游发展的空间需求系统梳理后纳入“一张图”。重点是识别优质旅游资源富集区、旅游线路关键节点和公共服务设施薄弱环节的空间需求。 第二步：推动风景名胜区详规与国土空间详规合并编制。对于辖区内涉及风景名胜区的地区，应优先推进两类详细规划的合并编制，统一底图底数、统一用地分类标准、统一管控规则，避免规划冲突导致的审批卡壳。 第三步：建立文旅项目选址预审机制。在项目招商阶段，文旅部门应会同自然资源部门对拟选区位进行合规性预审，重点核查是否涉及永久基本农田、生态保护红线、自然保护地核心保护区等底线约束，从源头减少后期调整成本。 
基层审批人员应重点把握以下判断标准： 可按原地类管理的情形：核心判断标准是“不改变原地类性质”和“不硬化地面”。具体包括：小型零星的旅游配套服务设施（旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等）；主要提供泊位、水电、排污等服务且不影响林木生长、不硬化地面的简易型房车营地；不改变原地类性质的郊野型公园、旅游景区等。涉及使用林地、草地的，需符合林业、草原直服标准并办理相关手续。 需办理建设用地审批的情形：游客集散中心、固定建筑式酒店、大型停车场等永久性建筑设施，以及制梁场、拌合站等改变地表形态的设施，应依法办理建设用地审批手续。 需特别注意的是，城镇开发边界外独立建设用地布局仅适用于加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，不得扩大适用范围。 
组合供应的落地需要跨部门协同，建议地方按以下步骤推进： 一是摸清资源底数。对拟供应的旅游项目区域，系统开展土地、森林、水域、矿产等自然资源资产的权属、数量、空间位置、利用现状调查，形成“资源清单”。 二是确定组合标的。根据项目业态需求，将关联度高、功能互补的自然资源资产组合为一个供应标的。如温泉度假项目可将建设用地使用权、地热矿业权、水面旅游经营权组合；生态旅游项目可将林地使用权、景观经营权组合。 三是明确供应方案。制定包含供应方式（出让、租赁、作价出资等）、使用条件、生态保护要求、收益分配方案在内的整体供应方案，报有批准权限的政府批准后实施。 关于“5年过渡期”政策，基层应注意以下操作要点：适用前提是“不改变用地主体和规划条件（用地性质除外）”；过渡期内按原用途和权利类型使用土地，无需办理改变用途手续；5年期满后如需继续按新用途使用，应依法办理相关手续。 关于现有房产兴办文旅设施，鼓励各地建立“免申即享”或“简易审批”机制，对符合条件的项目，通过告知承诺制等方式简化审批流程，减少企业跑腿次数。 第一，防止“以旅游之名行地产之实”。 审批中应重点审查项目业态构成，对配套住宅、别墅、私家庄园等房地产开发内容保持高度警惕，严格执行《意见》的负面清单。 第二，防止低水平重复建设。各地应建立旅游项目论证评估机制，对市场前景不明、要素保障条件不足的项目审慎供地，避免造成新的低效用地。 第三，防止生态破坏。在生态保护红线内开展旅游活动，必须严格遵守自然保护地核心保护区外的空间限定，并落实生态影响评估和监测要求。按原地类管理的项目，应确保不硬化地面、不破坏耕作层和植被。 三部门《意见》的出台，标志着旅游领域自然资源管理从“单一用地保障”走向“多门类资源统筹配置”的制度跃迁。这一转变回应了旅游业从“大建设”向“精运营”转型的深层需求，也为自然资源治理现代化在旅游领域提供了实践样本。 对地方而言，政策红利能否落地见效，关键在于三个“通”：规划贯通——旅游专项规划与国土空间规划的有效衔接；部门联通——自然资源、文旅、林业草原部门的协同联动；政策打通——从空间统筹到供应机制、从增量保障到存量盘活的全链条贯通。唯有如此，才能真正实现自然资源高效利用与旅游业高质量发展的双赢。
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从“用地保障”到“资源统筹”：
旅游领域自然资源配置的制度跃迁与地方操作指南
——三部门《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》深度解读
一、引言：一份承前启后的制度文件
二、制度逻辑：
跳出“建设用地”思维，构建自然资源统筹配置框架
三、核心突破：五项制度创新解读
（一）空间统筹：从“被动找地”到“规划先行”
（二）用途管制：分类施策，精准区分“建设”与“利用”
（三）供应机制：组合供应与一宗地管理
（四）存量盘活：降低制度性交易成本
（五）服务监管：前端把关与底线约束并重
四、地方操作指南：从政策到落地的关键环节
（一）空间统筹如何操作？
（二）用途管制如何精准适用？
（三）组合供应如何落地？
（四）存量盘活如何用足政策？
（五）如何防范风险？
五、结语
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