中速时代的“诗和远方”

——《文化和旅游发展“十五五”规划》深度解读

2026年9月11日，文化和旅游部印发《文化和旅游发展“十五五”规划》；9月16日晚对外公布。此时距党的二十届四中全会通过“十五五”规划建议整整十一个月，距全国人大批准《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》半年，距《旅游强国建设“十五五”规划》（经国务院批复同意，2026年7月印发）两个多月。文旅领域的“十五五”规划体系，至此合龙。

这是一份值得逐字研读的文件——不只因为它规定了未来五年行业的基本盘，更因为它的克制与留白，本身就是最重要的政策信号。

一、目标的算术：三个数字里的增长哲学

规划为2030年设定了三个刚性量化目标：居民年人均接受公共文化设施服务达3.5次、国内出游达83亿人次、入境旅游达1.9亿人次。判断一份规划的真实取向，最可靠的办法不是读它的形容词，而是算它的算术。以2025年（“十四五”收官年）官方统计为基线：

注：出游总花费与入境花费目标出自《旅游强国建设“十五五”规划》，两规数值体系完全衔接；按2025年公共图书馆总流通14.7亿人次、群众文化机构服务26.1亿人次合并除以总人口粗估，口径以官方发布为准。

三重解读由此展开。

其一，这是一个“中速”目标。国内出游人次年均增速被锁定在5%以下。对比“十四五”的实际轨迹——2025年同比增长16.2%，市场从疫情谷底的强劲回补仍在延续——规划主动选择了降温。国家发展改革委宏观经济研究院邢伟的判断是准确的：当前国内旅游年接待已突破65亿人次，单纯靠“拉人头、卖门票”的空间正在收窄，核心命题是从“流量”转向“增量”，从人次扩张转向消费质量、产业链延伸和综合效益。

其二，也是最耐人寻味的一组数字：人次增速（4.9%）高于花费增速（4.1%），隐含的人均每次出游花费将从2025年的约966元降至2030年的约928元，降幅约4%。规划文本从未明言这一点，但算术不会说谎。这组倒挂数字宣告了政策叙事的悄然转向：官方不再把“人均消费提升”作为隐含承诺，而是接受了市场下沉、县域旅游、高频短途出行的结构性现实。中国旅游研究院院长戴斌将其概括为“普惠性”——旅游从少数人的精致消费，变为大多数人的日常生活方式。人均花费的温和下降，在大众旅游的坐标系里不是衰退，而是旅游权利的普及。

其三，入境旅游的1.9亿人次需要拆开看。2025年入境游客1.545亿中，港澳台居民占1.19亿（77%），外国人仅3517万。1.9亿目标若延续现有结构，意味着外国人入境约4300万人次——较2025年再增22%。这个目标的底气来自制度红利：截至2025年底，我国已与29国全面互免签证，单方面免签扩至48国、过境免签55国；2025年免签入境外国人3008万人次，同比增长49.5%；入境花费1311亿美元，同比增长39.2%。“中国游”带动的这轮入境行情，是签证、支付、离境退税全链条便利化的产物，而非市场自发的均值回归。规划显然判断这套政策组合拳仍有余量。

二、深层语法：从“建体系”到“促融合”

五年规划是比较政治经济学的最佳标本。“十四五”《文化和旅游发展规划》的框架是“一个工程、八大体系”——以社会文明促进和提升工程为统领，构建艺术创作、文化遗产、公共文化、文化产业、旅游业、市场、交流合作、融合发展八大体系，气势恢弘，是一个从无到有的建制过程。规划则收敛为“总体要求+八大任务+实施保障”的三段式，全文28页、8个专栏、54项重点工程，篇幅与专栏较上一期明显收敛，工程清单从全面铺陈压缩为精选——新闻稿特别强调“在充分论证的基础上设计54个重点工程项目，确保务实可行”。

“确保务实可行”六个字，是对上一个五年经验教训的直接回应。“十四五”期间各地文旅政策数以千计，戴斌在年度报告中毫不客气地点名：指标盲目攀高、项目投资与省情市情脱节、闲置低效资产难以盘活、重制定轻实施少评估。规划的收敛，本质是政策理性的回归。

八大任务的功能结构值得细看，它暗含了一条“供给侧—市场侧—空间侧”的逻辑链：

1.文化供给侧（繁荣艺术创作生产、加强文化遗产保护传承、完善文化和旅游公共服务）：解决“以文塑旅”的内容源头问题；

2.产业与市场侧（大力发展文化和旅游产业、统筹文化和旅游市场培育监管、推动科技赋能）：解决“旅游带动”的产业效率与治理问题；

3.开放与空间侧（推进文化和旅游交流合作、促进区域城乡协调发展）：解决内外两个循环的空间布局问题。

总体要求中出现了两个值得标注的新表述。一是“坚持投资于物和投资于人紧密结合”——这是“投资于人”这一新近写入国家宏观政策话语的概念，首次被系统引入文旅规划，其落点在第八章人才培养（外语导游等急需紧缺人才、职业标准体系、产教融合）。二是产业定位的三位一体：“把文化产业、旅游业培育成为支柱产业、民生产业、幸福产业”。“支柱产业”的定性可追溯至2009年国发41号文，但“民生产业、幸福产业”与之并列写入，意味着旅游业的国家功能定位已从单一的经济贡献，扩展为社会福利与精神生活的供给者——这与2024年全国旅游发展大会提出的五大使命（服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴）一脉相承。

三、监管者的自我革命：“放得活”与“管得好”

对制度研究者而言，规划第六章“统筹文化和旅游市场培育监管”是全篇最富信息量的章节。它的开篇定调只有一句话，却是二十届三中全会关于政府和市场关系的经典表述移植：“坚持培育和监管并重，坚持既'放得活'又'管得好'”。这句话标志着文旅市场治理范式的正式转向——从“审批管理”转向“生态治理”。

四个小节的排布颇有深意：先“培育壮大经营主体”，再“加强服务质量管理”，然后“提高市场监管水平”，最后“提升综合执法效能”。培育置于监管之前，这在文旅部历年规划文本中是罕见的语序。具体工具箱里有五件值得逐一拆解：

1.包容审慎监管入规：“对文化和旅游新业态、新模式实施包容审慎监管”。低空旅游、沉浸式展演、旅拍跟妆、电竞酒店……这些“十四五”中期以后涌现的灰色地带业态，获得了明确的监管态度——先观察、再规范，不搞一刀切。这与2025年以来《旅游投诉处理办法》、新版团队旅游合同示范文本的出台形成对照：老业态立规矩，新业态留空间。

2.“信用+”从理念变工程：专栏5将“文化和旅游市场'信用+'”列为专项工程——经营主体与从业人员信用信息完善、信用综合评价、跨地区跨行业守信激励、失信惩戒。市场监管的底层逻辑正在从“运动式执法”迁移到“信用画像”。

3.数智执法基础设施：建设数智执法基础设施与数据资源体系，搭建举报分办、办案辅助、远程监管场景。配合“建设旅游信息服务与应急指挥体系，建立健全旅游市场风险预警监测机制，推动预测、监测、预警、处置一体化管理”，一个旅游市场的“天网”式治理平台已现雏形。

4.探索跨境执法合作：这是全新表述。出境游1.48亿人次的体量、跨境纠纷与“低价团陷阱”的治理需求，倒逼执法权域的外溢探索，其后续立法配套值得跟踪。

5.乱象整治的点名录：“会同相关部门大力整治营业性演出'黄牛'倒票、强迫购物等市场乱象”。文旅部2026年已连续发布五批旅游市场强制消费问题典型案例，规划将这一执法节奏制度化，强迫购物这一行业沉疴的治理烈度在“十五五”只增不减。

但这一章也有一个近乎沉默的细节：全文对“旅行社”仅有一处正面着墨——“引导旅行社创新产品和服务”。对比“十四五”规划中旅行社作为复苏重点对象被反复提及，此次规划的冷淡耐人寻味。2025年末全国旅行社70354家，数量仍在攀升，但中国旅游研究院的专项调查显示，旅行社组织招徕和包价接待的团队旅游市场份额进一步下降，专注定制游、小众市场的专业旅行商则普遍增长。规划文本事实上接受了这一分化：政策资源不再向传统旅行社整体倾斜，行业的市场化出清被默许为演进进程，制度期待则转向“创新产品和服务”的能力重建。这与戴斌指出的OTA与传统旅行商“对立情绪积聚”形成微妙互文——企业的出清在进行，而制度的供给在加码，这正是观察“十五五”旅游治理的最重要张力。

四、法治的落点：旅游法修订提上日程

规划第十章“完善法治保障”一节，藏着全篇对制度研究者最重要的十九个字：“完善文化和旅游领域法律体系，加强法律实施。修订非物质文化遗产法、旅游法，推进法律法规的立改废释。”

《旅游法》2013年10月1日实施以来，历经2016年、2018年两次个别条款修正，从未进入整体修订议程。此番写入五年规划，意味着修法程序将在“十五五”期间正式启动。全国人大常委会历年旅游法执法检查报告反复指出的问题——综合性产业与部门分割治理的矛盾、旅行社违法行为法律责任偏轻、在线旅游经营者的法律地位模糊、导游劳动权益保障缺位——都到了必须在法律层面回应的临界点。从监管制度研究的视角，至少四个方向值得预判：

1.旅行社质量保证金制度的现代化。现行现金缴存模式自1995年确立，其资金占压成本与金融属性长期受到质疑，履约保证保险等替代性担保工具的试点扩围、保证金与“信用+”工程的联动，都可能进入修法视野；

2.在线旅游平台责任入法。规划明言“推动在线旅游平台健康有序发展”，OTA实际承担的组织招徕功能与其相对模糊的法律责任之间的错位，是市场治理最大的制度缺口；

3.综合执法体制的深化。“推动在文化领域实施更大范围更深层次综合执法”与旅游执法的衔接，直接关系到1400余个基层综合执法机构的权责配置；

4.纠纷化解体系。“健全旅游纠纷多元化解体系。完善旅游投诉分类体系及办理标准”——2025年新修订的《旅游投诉处理办法》已先行铺路，规划进一步将其上升为五年任务。

同样值得注意的是治理工具的“宏观化”：规划要求“推进文化和旅游统计制度改革”，“完善文化和旅游领域季度经济形势研判机制”。旅游业被当作宏观经济部门实施常态化景气管理——这是“支柱产业”定性在治理层面的真正落地，其意义不亚于任何一项产业政策。

五、入境旅游的“上海时刻”

规划第八章为入境旅游专设一节，标题即目标：“提升入境旅游便利化国际化水平”。四个部署里藏着一个对上海至关重要的信息：“在上海设立联合国旅游组织地区办事处”。这一机构布局写进国家五年规划，其选址逻辑与上海建设国际消费中心城市、世界著名旅游城市的定位互为表里，也为入境旅游的国际化合作提供了常设的平台支点。

规划的入境旅游布局有一个清晰的空间战略：“以国际消费中心城市和入境旅游重点城市为支点，建立入境旅游主干网络”。首批五个国际消费中心城市中，上海的入境旅游体量与口岸功能最为完整——这不是地方叙事，而是写进国家规划的干线结构。配套部署包括：持续提升签证、支付、退免税、导览、住宿、交通便利化水平；优化免税店、离境退税商店布局，培育入境旅游消费集聚区，“以'中国游'持续带动'中国购'”；以及一个此前少见的机制设计——“建立入境游客评价收集机制”，把需求侧反馈制度化，相当于为入境服务装上常态化的满意度仪表盘。

供给端还有一个被多数评论忽略的信号：规划把“外语导游”列入急需紧缺人才培养序列。入境游爆发后的小语种导游荒，从行业痛点升格为国家级人才工程，这正是市场数据（2025年外国人入境增长30.6%）向制度配置传导的例证。对深耕入境旅游研究与一线培训的观察者而言，“导览便利化+评价机制+人才工程”三件事叠加，指向同一个判断：入境旅游的服务能力建设，将从“口岸与支付”的硬件阶段，进入“讲解与沟通”的软件阶段。

六、从“关键小事”到“人的能力”：公共服务与乡村的落点

规划第四章将“完善文化和旅游公共服务”单列为八大任务之一，并在其中为旅游公共服务专设一节。部署的内容朴素得近乎琐碎：旅游厕所质量提升（含高寒高海拔缺水缺电地区的移动厕所）、旅游标识标牌建设、无障碍设施改造、自驾车房车营地、旅游风景道、观景平台、交通联程联运、急救信息查询。

这种“琐碎”恰恰是规划最成熟的部分。当市场规模站上65亿人次，如厕、寻路、停车、急救这些“关键小事”的边际改善，其社会总福利贡献远超又一个宏大景区。规划并提出“培育主客共享的高品质公共空间”——推动博物馆、美术馆、非遗馆、图书馆、文化馆完善旅游服务配套，鼓励在游客集散区域引入小剧场、影院、书店。公共文化与旅游公共服务在设施层面的合流，是“文旅融合”最物理也最民生的形态。

而所有公共服务的最后一米，是人的对客沟通能力。规划在服务质量一节部署“开展服务质量提升行动”“推行优质服务承诺、认证与标识制度”“开展导游大赛、星级旅游饭店服务技能竞赛”，在人才一节部署职业技能培训与产教融合。设备可以采购，标准可以颁布，唯有服务者与游客之间那一次真实的对话，决定所有投入能否兑现为体验。这既是规划的留白之处，也是行业教育、职业培训在未来五年最确定的增长点。

乡村部分的表述同样克制而精准：“因地制宜发展'小而美'的乡村文化和旅游业态，让农民更多分享产业增值收益”。配套工具有三：文化产业赋能乡村振兴（含“探索文化产业特派员制度”——科技特派员制度在文化领域的移植试验）、非遗工坊提质增效（现有1.49万家，重在带头人培育与就业带动）、乡村旅游提质增效工程（培育联合国旅游组织“最佳旅游乡村”）。方向从“铺摊子”转向“分蛋糕”——农民能否分享增值收益，被写为乡村旅游的检验标准，这是对前期部分项目“景区繁荣、村庄旁观”现象的纠正。

时间制度的改革亦值得记录：“推动落实带薪休假制度，倡导弹性错峰休假，鼓励结合实际设立中小学生春秋假”。北京第二外国语学院厉新建的判断切中要害：仅靠景区改造解决不了集中出游的拥堵，只有休假时间分布更均衡，旅游体验才能真正提升。带薪休假从劳动法实施条例层面的老命题，到“十五五”规划纲要与文旅专项规划的双重部署，制度决心已表达到了政策工具箱的极限——剩下的执行难题，在用人单位的科层现实里。

七、冷静的注脚：规划没有明说的

一份好的规划，它的沉默与它的言说同样值得解读。

第一处沉默是对投资热度的克制。规划第五部分罕见地用了防波堤式的语言：“坚持发展和规范并重……避免低效无效投资和闲置浪费。推动完善旅游建设项目管理机制，强化必要性可行性论证和全流程监管。分类施策盘活存量设施和闲置低效项目。”更早的总体要求里写着“处理好政府和市场、发展和安全、事业和产业、保护和开发、供给和需求、国内和国际等重要关系”。而规划结尾落在一个不那么“规划腔”的句子上：“树立和践行正确政绩观，坚持从实际出发、按规律办事。”把政绩观写进五年规划的收束段，与其说是修辞，不如说是警示——它针对的是过去数年各地此起彼伏的文旅大项目冲动、网红城市的投资后遗症，以及“重制定、轻实施、少评估”的规划文化。文旅部在规划公布前两周专门召开树立和践行正确政绩观学习会议，信号意图明确。

第二处是科技章节的想象力与距离感。规划要求文旅发展与“第六代移动通信、具身智能、脑机接口等未来产业深度结合”，并部署“人工智能+文化和旅游”应用试点、行业高质量数据集建设、数据确权评估流通交易机制探索。这些表述为产业想象留足了空间——也留下了执行层面的巨大问号：文旅行业的数据治理基础、AI应用的伦理边界（如AI讲解对导游职业的替代焦虑）、“沉浸式”泡沫的风险，规划均未触及。技术乐观主义在规划文本里是安全的，在项目库里则未必。

第三处是目标背后的责任归属。83亿人次、1.9亿人次的目标以“力争实现”框定，且规划要求“加强监测评估，提高实施成效”。对比“十四五”规划评估的实践，“力争”一词预留了弹性空间——这既是务实的留余地，也提示行业：目标的完成依赖于休假制度、签证政策、用地政策、金融支持等大量部外条件的协同，文旅部门的独自可控区间，远小于规划文本所呈现的抱负。

结语：致广大而尽精微

《礼记·中庸》有言：“致广大而尽精微。”以此观照这份规划，可谓恰切。它的高处，锚定在文化强国、旅游强国的双强目标与“筑牢强国建设、民族复兴的文化根基”的宏大叙事；它的低处，落笔于旅游厕所的移动与标识标牌的辨识度、入境游客的满意度问卷、农民能否分享增值收益、外语导游的培养序列。

从“十四五”到“十五五”，中国文旅治理完成了三重转向：增长哲学从人次扩张转向结构优化，产业定位从经济支柱扩展为民生与幸福的供给者，治理方式从体系构建转向融合与精治。规划不再许诺一个高歌猛进的行业，而是承诺一个可持续、可分担、可感知的行业。83亿人次的中速目标之下，藏着比速度更难的东西——把旅游从一场节假日的迁徙，变成一种有尊严的日常。

规划的最后一句话是“以文化和旅游发展新成效回应人民群众新要求新期待”。新成效如何计量？或许就在那位县域游客的一次顺畅如厕、那位外国背包客的一次扫码支付、那位乡村老农的一份分红、那位小语种导游的一堂课里。大事作于细，成于实——这既是对这份规划的判词，也是对它未来五年执行者的期许。

附：主要事实与数据来源

1.《文化和旅游部关于印发〈文化和旅游发展“十五五”规划〉的通知》（文旅部政府信息公开，2026年9月11日印发、9月16日发布）及规划全文PDF（28页）

2.文化和旅游部：《文化和旅游部印发〈文化和旅游发展“十五五”规划〉》新闻稿，2026年9月16日

3.《文化和旅游部印发〈旅游强国建设“十五五”规划〉》，新华社北京2026年7月7日电（经国务院批复同意）

4.国家统计局：《中华人民共和国2025年国民经济和社会发展统计公报》，2026年2月

5.文化和旅游部：《2025年文化和旅游发展统计公报》，2026年6月2日

6.央视网：《3.5次、83亿人次……透过数字看未来五年文旅发展重磅规划》，2026年9月17日（含清华大学杨永恒解读）

7.中国旅游研究院戴斌：《开启“十五五”旅游强国建设新篇章——2025年旅游经济分析与2026年发展预测》，《旅游评论》2026年第2期

8.中国发展改革报社：旅游强国规划专家访谈（邢伟、厉新建观点），2026年7月

9.增速测算：本文作者依据上述基线与目标数据计算；人均每次出游花费为花费总额除以人次之隐含值，口径为近似估算